论《行政处罚法》第五十八条法制审核适用范围的标准——以地方金融监督管理为研究视角

(一) 行政处罚法制审核的适用范围

2018年12月5日，国务院办公厅发布《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，明确全面推行重大执法决定法制审核制度，行政执法机关作出重大执法决定前，要严格进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定，且明确了法制审核的适用范围。

2021年1月22日通过修订《行政处罚法》，在原行政处罚法第三十八条第三款规定的基础上进行细化，并通过第五十八条明确审核适用范围为“（一）涉及重大公共利益的；（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”，《行政处罚法》关于法制审核适用范围的规定更有利于全面推进行政处罚法制审核。

(二) 地方金融监管部门行政处罚法制审核的适用范围

近年来，地方金融业态快速发展，在服务地方实体经济和中小企业融资方面发挥了重要作用。习近平总书记在第五次全国金融工作会议上强调，地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下，按照中央统一规则，强化属地风险处置责任。2017年以来，各省、自治区、直辖市成立地方金融监督管理局，加强对地方金融组织的监管。例如福建省成立了福建省地方金融监督管理局，主要职责之一是承担地方金融监管职责，负责地方金融机构的风险防范处置，具体承担小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司七类地方金融组织的监管职责，承担对省内投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等的有关监管职责。

《融资担保公司监督管理条例》《典当管理办法》《区域性股权市场监督管理试行办法》以及各省、自治区、直辖市出台的地方金融监督管理条例亦均赋予地方金融监督管理部门相应的行政处罚权。

综上所述，地方金融监督管理部门作为行政执法机关，具备行政处罚权。因此，在作出行政处罚决定前，地方金融监督管理部门应当根据《行政处罚法》第五十八条规定的法制审核适用范围进行审核，即审核拟作出的具体行政处罚事项是否涉及重大公共利益、直接关系当事人或者第三人重大权益且经过听证程序的或者案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的。若存在上述情形之一，应当提交法制审核部门进行法制审核。

(一) 明确法制审核适用范围标准的必要性

虽然地方金融业态快速发展，但部分地方金融组织内控机制不健全，发展定位产生偏差，存在一定的风险隐患。如何运用行政处罚手段，落实此次机构改革地方金融监管部门专司监管的精神，推动地方金融组织健康发展，成为各地地方金融监管部门的重要使命。

鉴于《行政处罚法》以及各省、自治区、直辖市地方金融监督管理部门未就适用范围的标准进行详细规范。在此情况下，地方金融监督管理部门在行政处罚实践过程中面临如何适用该范围的难题，即如何判断何为重大公共利益、重大权益以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系。实践中存在地方金融监督管理部门一刀切的处理情形，即业务处室一律将行政处罚案件移交法制审核部门审核，或者为避免被退回一概不移交法制审核。不管上述哪种情形，均存在不利的执法后果，一方面导致法制审核部门案件积堆成山，增加法制审核部门的压力，降低法制审核质量，甚至可能因为数量过多存在漏件情况，导致案件超期办理；另一方面应提交而未提交法制审核，导致部分案件存在事实未查清、法律适用错误、程序不正当等情形，损害行政相对人的利益。还有一种常见情形是业务处室和法制审核部门之间互相拉扯，消耗人力、物力以及超过办案时间。

因此，笔者认为有必要明确地方金融组织监管领域行政处罚法制审核适用范围的标准，以达到本省、自治区、直辖市地方金融监督管理部门统一执法，提高行政执法效率。

(二) 法制审核适用范围标准的界定

笔者经研究并结合执法实践，就各项法制审核适用范围的标准进行分析，界定如下：

1. 关于“重大公共利益”的界定

最高人民法院在审理涉及公共利益行政案件中认为“公共利益属于不确定法律概念，并非一概通过法律列举的方式来明确界定，有法律、行政法规明确规定的，依据其规定办理，没有规定的，应根据实际情况个案进行综合判断”^[注1]。目前，已有不少部门法和相关规范性文件对“公共利益”作出了例举式规定，包括但不限于《土地管理法》（2019）第四十五条^[注2]、《信托法》（2001）第六十条^[注3]、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条^[注4]等以列举式规定了公共利益范围，另外《民办教育促进法》（2018）第三条^[注5]规定民办教育事业亦属于公益性事业，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第四条第一款^[注6]特意指出重大公共利益范围为涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全。

结合部门法和相关行政规范性文件对“公共利益”的界定，笔者理解公共利益的范围可以界定如下：（1）涉及国家安全的军事、国防和外交的项目；（2）政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政、扶贫搬迁、保障性安居工程等基础设施建设；（3）政府组织实施的防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业；（4）政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建项目；（5）涉及救济贫困、救助灾民、扶助残疾人事业；（6）涉及教育（含民办教育）、科技、文化、艺术、体育事业；（7）涉及公共卫生安全、医疗、食品药品安全事业；（8）涉及环境保护事业，维护生态环境、保护生态资源。

至于上述公共利益中，如何界定“重大”公共利益？笔者认为涉及国家安全、政府组织实施的基础设施和公共事业建设、抢险救灾、扶贫、食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全属于重大公共利益。使社会公众受益的其他事业，如教育、科技、文化、体育、艺术等，应结合个案所涉项目数量、范围、程度和效果等方面具体判断确定。

结合各类地方金融组织的业务，笔者建议，如果地方金融组织为上述界定的重大公共利益项目提供金融服务涉嫌违法违规的，行政机关在作出行政处罚决定之前，应进行法制审核。

2. 关于“直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序”的界定

本项属于直接关系到私人利益的规定，适用条件是直接关系当事人或者第三人重大权益和经过听证程序，二者属于“且”的关系，缺一不可。

(1) 直接关系当事人或者第三人重大权益

首当其冲要解决的是明确“重大权益”的范围。目前法律法规未明确何为重大权益以及重大权益的范围，关于重大权益范围的理解，笔者认为应结合《行政处罚法》第六十三条^[注7]关于应当组织听证的范围进行判断，即：较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业均属于重大权益。

较大数额罚款和没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物，上述处罚为财产罚。在地方金融监管领域，目前国家层面均未直接明确“较大数额”的标准是多少，少数省、自治区、直辖市的地方金融监督管理条例明确规定了较大数额的标准，例如《福建省地方金融监督管理条例》第四十七条明确规定了对于地方金融组织处罚的较大数额的金额为二十万元，以及《陕西省地方金融条例》第五十八条明确规定了对地方金融组织处二十万元以上罚款、对个人处五万元以上罚款，或者或者没收与罚款数额相当的违法所得。但还有大部分省、自治区、直辖市未明确地方金融监管领域的较大数额标准。在此情况下，笔者建议应当结合当地政府及其地方金融监督管理部门颁布的行政处罚听证程序的相关规定予以判断，例如《上海市行政处罚听证程序规定》第四条明确较大数额标准是对个人是指5000元以上，对法人或者其他组织是指5万元以上；《重庆市行政处罚听证程序规定》第十四条明确对公民的违法行为处以5000元以上罚款或者没收违法所得、没收较大价值非法财物，对法人或者其他组织的违法行为处以50000元以上罚款或者没收违法所得、没收较大价值非法财物。

降低资质等级、吊销许可证件。资质等级是企业在行业内专业水准、质量保障、人员队伍、良好信誉的综合评价，资质等级对于企业的降级，效果仅次于许可证件的吊销，往往对市场主体的后续经营活动有不小的影响。降低资质等级在建筑业领域的法律法规有所涉及，地方金融组织领域的法规、规章均未涉及资质等级划分、评估和处置。吊销许可证件是针对严重违法的惩戒，剥夺了当事人从事许可证件所赋予的许可事项的活动权利，是一种对民事权利的剥夺，《融资担保公司监督管理条例》和部分省、自治区、直辖市地方金融监督管理条例对违法违规情节严重的地方金融组织予以吊销许可证处罚进行规定。

责令停产停业、责令关闭，是对被处罚人的民事活动予以限制或者禁止的比较严厉的行政处罚。从民事活动的原理来讲，个人和企业具有经营自主权，可以自行决定生产经营活动的时间界限和空间范围，但是如果从事违法活动，就有必要限制其活动。部分省、自治区、直辖市的地方金融监督管理条例的罚则部分规定了责令停业的行政处罚，例如《上海市地方金融监督管理条例》第三十五条、第三十七条均规定了责令停业的行政处罚；《北京市地方金融监督管理条例》第四十六条明确了责令停止经营的行政处罚。

限制从业是对公民个人行为的限制，即限制公民从事一定职业，如金融机构或者生产经营单位董事、监事、高级管理人员或者限制担任公务员。限制从业也是比较严厉的一类行政处罚。限制从业的处罚较为常见，例如《证券法》第一百零三条和《药品管理法》第一百二十五条第一项等均有规定。关于地方金融金融组织领域的行政法规《融资担保公司监督管理条例》第四十三条第二款^[注8]和部分省、自治区、直辖市地方金融监督管理条例均有规定，例如《福建省地方金融监督管理条例》第四十六条规定^[注9]，对负有直接责任的董事、监事、高级管理人员在三年期限内禁止其担任地方金融组织的法定代表人、董事、监事或者其他高级管理人员。

(2) 经过听证程序

地方金融监督管理部门依据《行政处罚法》第六十三条规定的事项，经行政相对人要求，行政机关已经依法组织听证程序。若行政相对人未要求组织听证的，视为主动放弃听证权利，即便事项直接关系当事人或者第三人重大权益的，也无需进行法制审核。

3. 关于“案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系”的界定

笔者理解“案件情况疑难复杂”和“涉及多个法律关系”属于并列关系，即案件情况疑难复杂或者涉及多个法律关系的都需要进行法制审核。

(1) 案件情况“疑难复杂”

疑难复杂本身就是一个相对的概念，顶层设计者与基层实践者站在不同高度，会有不同认知和感受。关于疑难复杂，有学者提出方法论上标准，即“法律适用存在相互竞争的理由”，以处理当事人争议的价值和利益为依据，但审理实践中还存在法律关系繁复、案件事实庞杂、权利义务关系不清的情况，除此之外，实践中还得考虑是否可能造成重大社会影响。

笔者建议地方金融监督管理部门结合个案从职权、证据、法律依据等方面进行判断，主要包括案件涉及不同的监管部门需一同配合执法；证据繁杂且存在真伪难辨、或者拒不提交证据需委托其他有权机关调取、或者地方金融组织可能涉及伪造证明材料；法律适用依据不够清晰，需要法制审核部门解释或者请示有权解释的主管部门等。

另外，关于何为“重大社会影响”，当前法律法规并没有一个明确的规定，在学术界亦未达成统一认识。但是一些设区市的交通管理部门或者农业部门关于重大行政执法决定法制审核制度明确了何为“社会重大影响”，例如《溧阳市交通运输局重大行政执法决定法制审核制度（试行）》和《献县农业农村局重大行政执法决定法制审核事项清单》均明确了“重大社会影响是指具有示范效应，属于社会关注热点的”。笔者认为可参照该标准进行认定重大社会影响。但谨慎起见，笔者建议将具有示范效应和属于社会关注热点并列规定，而非递进或者包含关系，即重大社会影响是指“具有示范效应或者属于社会关注热点的”。

具有示范效应主要表现为该行政处罚种类为本省、自治区、直辖市内地方金融监管部门对特定地方金融组织作出的首次处罚，一旦作出会产生两种示范效果：一是会对同种类的其他地方金融组织产生警示效应，二是其他设区市、（县、市）区的地方金融监督管理部门也会效仿作出“同案同判”的示范效果。

虽不具备示范效应，但是社会关注热点的，包括但不限于社会公众针对特定地方金融组织的行为是否存在违法违规存在激烈讨论、或者对地方金融组织的某种行为存在大量投诉信访的。

(2) “涉及多个法律关系”是指两个或两个以上法律关系

如何判断个案中存在多个法律关系，一般认为法律关系由法律主体（行政机关和行政相对人）、法律客体（法律所保护的对象）和法律内容（法律主体应遵守的权利、义务条款）三要素组成，笔者认为其中任一要素变更则可能会引起法律关系的变更，因此我们通常可以结合具体案情从以下方面进行判断是否存在多个法律关系：（1）同一违法行为人违反多个法律规范的；（2）同一违法行为人违反同一法律规范中不同的责任条款的；（3）同一案件事实涉及多个违法行为人的。因此，笔者认为若存在上述情形之一的，应当提交法制审核。

为了规范地方金融监管领域行政处罚的实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，笔者建议地方金融监管行政处罚需要法制审核的参照标准如下：

(一) 涉及重大公共利益的

1. 涉及国家安全的军事、国防和外交的项目；

2. 涉及政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政、扶贫搬迁、保障性安居工程等基础设施建设；

3. 涉及政府组织实施的防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业；

4. 政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建项目；

5. 涉及救济贫困、救助灾民、扶助残疾人事业；

6. 涉及公共卫生安全、医疗、食品药品安全事业；

7. 涉及环境保护事业，维护生态环境、保护生态资源。

涉及教育（含民办教育）、科技、文化、艺术、体育事业的，应结合个案所涉项目数量、范围、程度和效果等方面具体判断确定。

(二) 直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序

1. 较大数额罚款；

2. 没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；

3. 吊销许可证件；

4. 责令停产停业、责令关闭、限制从业。

福建省地方金融监管“较大数额”指二十万元以上，其他省、自治区、直辖市应当结合当地行政处罚听证程序的相关规定予以确定。

(三) 案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系

1. 法律关系繁复、案件事实庞杂、权利义务关系不清、可能造成重大社会影响；

2. 同一违法行为人违反多个法律规范、同一违法行为人违反同一法律规范中不同的责任条款或者同一案件事实涉及多个违法行为人的。

鉴于实践中急迫需要明确法制审核适用范围的标准，《行政处罚法》属于行政处罚领域基本法，拟通过《行政处罚法》明确法制审核适用范围的标准是不切实际的，因此笔者建议由本省、自治区、直辖市地方金融监督管理部门尽快通过行政规范性文件形式明确适用范围的标准，以便各级地方金融监督管理部门能够直接适用，提高行政执法效率。

行政处罚法制审核程序旨在保证行政行为合法性以及保障相对人合法权益不受侵害，强化行政处罚行为监督。界定地方金融组织监督管理法制审核适用范围标准的意义在于明确适用情形、统一执法，在充分保障社会公益、行政相对人合法权益的前提下实现行政执法公正。