对外贸易中的出口管制违法风险和企业应对策略

近年来，国际贸易外部环境发生了重大变化，对我国依法治国特别是涉外法治工作的推进提出了更高要求。为了维护国家安全与发展利益，履行国际义务，我国坚持贯彻习近平总书记关于总体国家安全观的重要论述，逐步建立和完善了出口管制制度，制订了《出口管制法》《生物安全法》及相应法规、规章体系，统筹了国门安全、商务审批、海关监管，形成了立体协调的执法体系。2025年4月9日-10日，全国出口管制工作会议在京召开，进一步凸显了当前形势下出口管制工作的重要性。^[注1]

（图片来源：商务部网站）

近来，我国出口管制物项范围逐步扩大、出口管制执法力度日趋增强，对出口、贸易、出海企业提出了更严格的出口管制合规要求。但对法律规定和监管风险的认知不足，导致大量企业在对外贸易中正面临前所未有的出口管制合规风险。

2020年以来，随着《出口管制法》《生物安全法》等法律的实施，国浩海关法律师团队已办理多起因企业出口各类两用物项、军品、人类遗传资源等违反出口管制、海关监管制度引发的行政乃至刑事案件。相关法律咨询和企业合规需求逐年上升，反映出企业合规压力的持续加剧。我们也发现，许多企业因管理层和一线业务人员对出口管制合规工作的重视程度不足——或是一味逐利而轻视潜在的法律风险和法律责任，或是因制度理解偏差在出口过程中严重违反出口管制制度而不自知，或是因路径依赖而未能及时根据管制制度的修订变化调整既有业务模式，导致企业及其主要负责人、直接责任人被追究行政、刑事违法责任，并对企业的后续经营造成重大不利影响，这里面不少是高新技术、国有企业或者上市公司，明显不是将违法行为作为牟利手段，但企业或者个人最终承担了较为严重的违法责任，殊为可惜。

基于此，我们认为在全球国际贸易管制形势持续增强的当下，有必要从当前中国出口管制执法情况出发，分析出口管制违法事件高发的具体原因，以期解答企业对出口管制制度的常见问题，为相关企业经营提供合规建议，降低合规风险。同时，我们整理了商务主管部门近期就出口管制发布的合规指引、咨询渠道等资源，以供参考。

(一) 出口管制制度主要执法依据

我国出口管制的对象狭义看主要包括军品和两用物项^[注2]，若从可能构成走私禁限类货物的构成看，则可能涵盖更多需要出口许可证的货物。实施出口管制的上位法依据主要为《出口管制法》，在行政法规层面，军品适用《军品出口管理条例》，两用物项主要适用《两用物项出口管制条例》^[注3]。总的来说，物项管制实施清单化管理，其中军品适用《军品出口管理清单》，两用物项则主要适用《两用物项出口管制清单》。一方面，随着2024年12月《两用物项出口管制条例》和《两用物项出口管制清单》的实施，两用物项出口管制制度体系趋于规范统一^[注4]，随之而来的是执法力度的显著增强；另一方面，两用物项通常指既有民用用途、又有军事用途或者有助于提升军事潜力的物项，其涵盖的物项范围远大于军品。因此，对于一般出口贸易企业而言，其产品落入两用物项管制范围、出口行为违反两用物项出口管制规定的风险自然更高。

(二) 出口管制执法案例基本情况梳理

今年2月，海关总署发布2024年打击走私十大典型案例，其中包含一例出口管制执法案例，即南京海关缉私局“5.29”打击走私管制物项案。该案涉及某公司走私出口管制物项氧化锆740吨，案值高达3491万元。^[注5]符合特定条件的锆、锆合金属于我国两用物项管制范围。该案件被总署作为年度十大典型案例之一发布，充分表明两用物项出口管制已成为执法监管的重点领域，广大出口企业应当高度重视。

（图片来源：海关总署网站）

在法律数据库中以“出口管制”作为关键词进行检索，结果显示：2021年出口管制行政处罚案例为7例，2022年10例，2023年44例，2024年50例，从数据上足可体现出口管制执法力度变化趋势。此外，数据库中涉及出口管制刑事案件共7件，明显属于不完全统计。近年来，大量企业因违反出口管制规定（包括军品、两用物项和技术）被追究刑事责任，值得相关企业予以重视。

（图为威科先行数据库中2021-2024年出口管制行政处罚检索数量年度对比）

从上述案例中涉及的物品品类来看，部分军品、两用物项属于违法违规的“重灾区”，应当特别予以注意：

军品方面，主要为《军品出口管理清单》第十三类“后勤装备、物资及其他辅助军事装备”，包括供应军队的被服、装具、给养、炊事装备器材等（其中特别频繁出现的是防暴头盔及其配件，属《军品出口管理清单》13.1.1.2项下B类防护装具^[注6]），部分这类产品的生产门槛相对不高，国外需求量又相对较大，企业在大宗订单和高额利润的诱惑下稍有不慎就容易“掉坑”。

两用物项方面，重点关注特定材料，尤其是战略金属及其化合物，主要包括石墨^[注7]、镓、锗^[注8]及其相关物项。此外，还应关注被列入两用物项的新型高科技产品，如无人机等^[注9]。

从涉及的违法行为来看，占比较大的是伪报产品税号，未经许可无证出口。

(三) 出口管制领域违法违规事件高发的原因分析

我们认为，近期我国出口管制违法违规案例高发的原因主要包括以下几点：

1. 出口管制规则变化较快，原有业务难以迅速调整

在当前复杂的国际环境和地缘政治大背景下，出于维护国家安全和国家利益的需要，出口管制措施正在快速更新迭代，许多过去不被列为出口管制的物项也逐渐被纳入管制范围。然而，一方面，出口企业发展境外客户、开拓国际市场总体来说比较困难，主要体现为成本大、风险高、周期长，因此优质客户和原有订单比较重要，轻易不舍放弃；另一方面，一旦主力产品被列入出口管制无法继续履行订单，不仅存在一定的合同责任风险，并且还容易导致公司已有产能和库存产品无法消化，往往对企业造成严重损失。同时，一旦部分企业员工（特别是一线业务员）对过去长期运营的业务模式产生路径依赖，从公司层面来看就很难及时调整公司整体运营模式，即使领导层有心合规经营，也容易存在踩不住“刹车”的现象，造成出口管制违法风险。

2. 对执法力度和法律责任认识不足，为企业牟利铤而走险

部分企业尽管对于从事的出口销售业务有所疑虑，甚至明知业务违反军品或两用物项出口管制制度，但对于当前出口管制的执法力度和法律责任认识不足，轻视违反出口管制的严重后果，为了牟取高额外销利润不惜铤而走险。

究其原因，我国《出口管制法》施行于2020年12月1日，《两用物项出口管制条例》则在去年年底方才正式实施，目前公开渠道可检索的执法案例也比较有限。因此，许多出口企业对于制度的具体内容及其法律责任理解不到位、认识不深刻，在面对高额的外销利润时，没有建立起充分的合规意识，更遑论针对出口管制制度建立起相应的公司合规制度。

另一方面，我国对于违反出口管制的出口行为的打击力度正在逐渐加强，如上所述，近年来对于未经许可擅自出口管制物项的行政、刑事处罚快速增加。在当前国际环境的发展趋势下，未来出口管制工作的重要性和受重视程度会怎样变化，不言而喻。部分企业虽然明知自身业务存在风险，但仍沉醉于过去形成的所谓“行业惯例”，认为过去没有追责就是“安全的”，对于即将降临的法律责任没有预期，直到面临严惩时方才“幡然悔悟”“悔之晚矣”。

3. 出口管制合规技术性要求较高，容易存在规则理解偏差

对出口企业而言，出口管制合规的技术性要求较高。出口管制合规分析，尤其是物项归类，不仅是一个法律问题，同时也是一个技术问题。

不论是军品或是两用物项出口管制合规，首要问题是对物项正确归类。以两用物项出口管制清单为例，清单10大行业领域、5种物项类型，并为物项统一编配五位出口管制编码（见下图）。在具体归类过程中，企业不仅需要准确理解清单中涉及的分类标准、技术参数，还需结合自身拟出口产品的性能指标等多重因素进行综合归类判断。这一过程技术性和专业性较强，准确归类难度较大。同时，申请两用物项出口许可证同样涉及复杂的流程要求，其中也包含许多合规风险点。对于上述风险，本文第五部分将予以简述。

（图片来源：《中华人民共和国两用物项出口管制清单》）

总的来说，对出口管制合规问题进行准确分析通常需要法律知识和技术知识的充分结合，合规门槛相对较高。尤其是在我国《两用物项出口管制条例》正式实施不过数月的背景下，部分企业对于相关制度仍在学习过程中，规则理解上容易出现偏差，如不予以重视，极易产生出口合规风险。例如，商务部安全与管制局近期发布的《两用物项常见问题解答之三（参考海关商品编号等问题）》（下称《解答》）就反映了部分企业在两用物项管制方面容易出现误解的三大重点问题：^[注10]

第一，货物属于两用物项，报关时未交验出口许可证件，出口经营者“补办”许可证件的，此行为已构成“未经许可出口”。《解答》特别强调，出口经营者不得在报关后“补办”许可证件；在报关前提出出口许可申请，报关后取得对该特定批次的货物出口许可证件的，不影响“未经许可出口”的性质。

第二，出口经营者提出物项咨询后，获得“不属于两用物项”的答复，并不代表可以直接出口。出口经营者得到商务部“被咨询物项不属于两用物项出口管制清单物项或临时管制物项”的答复后，仍需在实际出口货物前履行识别的义务，在海关申报时保证申报的真实性、有效性和完整性。出口应取得出口许可的两用物项，故意以答复函代替出口许可证件办理通关的，属于未经许可出口，将依法依规严厉处罚。

第三，海关商品编号不是判定是否属于两用物项的依据。《解答》中明确，《两用物项和技术进出口许可证管理目录》的物项和技术不论是否列明海关商品编号，均应依法办理两用物项和技术进出口许可证。

根据违反出口管制规定的情节轻重程度不同，所面临的法律责任也呈现梯度性，主要分为行政处罚和刑事处罚。

(一) 违反出口管制规定的行政处罚

根据《出口管制法》，出口经营者的以下行为属于违法行为，可能触发行政处罚：^[注11]

1. 出口经营者未取得相关管制物项的出口经营资格从事有关管制物项出口的；

2. 未经许可擅自出口管制物项、超出出口许可证件规定的许可范围出口管制物项、出口禁止出口的管制物项；

3. 以欺骗、贿赂等不正当手段获取管制物项出口许可证件，或者非法转让管制物项出口许可证件的；

4. 伪造、变造、买卖管制物项出口许可证件的；

5. 违反《出口管制法》规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的；

6. 拒绝、阻碍监督检查的。

对于以上不同的违法行为，行政处罚的具体方式也有所不同，主要包括：责令停止违法行为；没收违法所得；罚款；撤销许可，收缴出口许可证；责令停业整顿，直至吊销相关管制物项出口经营资格等。^[注12]

(二) 违反出口管制规定的刑事处罚

违反出口管制规定，除面临行政处罚外，情节严重的还将依法追究刑事责任。

首先，对于未经许可无证出口管制物项、超出许可证范围出口管制物项、出口禁止出口的管制物项，情节严重的，可能按照走私犯罪追究刑事责任。违反两用物项出口管制规定的，一般构成走私国家禁止进出口的货物、物品罪。违反军品出口管制规定的，则还有可能构成走私武器、弹药罪等。

其次，未取得相关管制物项的出口经营资格从事有关管制物项出口的，严重者可能构成非法经营罪。伪造、变造、骗取或者转让军品出口项目批准文件、合同批准文件、许可证和接受国的有效证明文件等单证等，可能构成伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪。^[注13]

最后，单位作为行为主体实施犯罪，被认定为单位犯罪的，单位及其直接负责的主管人员和其他直接责任人员都将被追究相应的刑事责任，此中风险不可不察。

对于出口企业而言，在经营过程中存在较多潜在的出口管制合规风险点，这种风险点通常隐藏在公司外销业务的具体流程中，且由于当前的出口管制规则变化较快，许多新的出口管制措施实施时间不长，使得非长期从事进出口业务管理的企业负责人和其他高级管理人员容易忽视、轻视。

(一) 物项归类与许可证要求判断的合规性

出口管制合规的首要问题是物项的准确归类。只有准确归类物项，方能判断拟出口的物项是否属于出口管制范围，出口前是否需要申领出口许可证。

如上所述，物项归类是一个技术性较强的过程。以《两用物项出口管制清单》为例，清单包含10大行业领域、5种物项类型，需要结合两用物项的性能指标、具体用途、技术参数等综合判断两用物项的管制编码。如果物项列于两用物项出口管制清单，则依法需要申领出口许可证方可合法出口。对于物项是否属于军品进而受到出口管制，则需根据《军品出口管理清单》的内容加以判断。

将依法需要许可证才能出口的管制物项错误归类为非管制物项并直接报关出口，构成未经许可无证出口，极易引发法律责任风险。对于一线业务人员，尤其是未经技术培训、缺乏出口管制法律知识的一线销售人员作出的物项归类判断，公司管理层应当予以仔细核查。存在疑虑时，应当及时寻求专业人士的帮助，同时也可向商务部提出归类咨询。

(二) 申领、使用出口许可证的合规性

军品出口许可证和两用物项出口许可证的申领和使用应当遵循程序要求。申领出口许可证时，应当着重关注申领材料的真实性，尤其是最终用户和最终用途承诺函的真实性。此外，许可证的使用也应当严格遵循其载明的范围、条件和有效期，避免超出许可范围出口管制物项。同时，应当注意不得非法转让许可证。

(三) 出口报关与货物运输的合规性

涉及出口管制物项时，应特别加强对于出口报关和货物运输合规性的审核控制。对此，企业应当重点核查管制物项合同、商业发票、单据、许可证等信息的统一性、一致性，规范出口报关和货物运输，加强出口管制合规控制。

(四) 客户沟通和合同管理的合规性

出口企业在开拓外销订单、签订外销合同时，如涉及管制物项出口，需要特别严格注意对客户注册地、资质、经营范围等信息的核查，尤其是对于客户进口产品后的最终用户和最终用途要特别予以注意。对于客户提供的信息，可以通过客户官网、所在国家公司信息公开网站等渠道加以核查，并重点关注客户是否存在一些警示性异常行为。

此外，企业应当加强合同管理，建立签约前审查环节，重点核查合同中的交易主体、贸易术语、运输方式、目的地、货物的品名、性能指标、物项编码、主要用途和用户限制等条款，可以通过条款特别明确要求客户遵守中国的出口管制规定，特别是最终用途、最终用户要求。

企业在从事管制物项出口时应尽合理的审查义务，避免与法律所禁止的主体开展交易，或因物项后续被转交法律所禁止的最终用户、被用于法律所禁止的最终用途而产生合规风险。

以上是对企业出口中可能涉及的较为重要的出口管制风险点的初步梳理，并非穷尽性列举。出口管制合规是一个复杂的系统性工作，涉及法律、技术、管理等多个维度，需要企业在管理流程中建立起持续、动态的合规风险识别与管控机制。

(一) 企业出口管制合规建议

基于当前出口管制执法的状况和企业运营中的主要风险点，我们对企业提出如下合规建议：

第一，持续关注出口管制规则的变化。当前出口管制规则仍在快速变化中，物项管制范围持续扩大。2025年2月8日，商务部、海关总署联合发布公告，决定对钨、碲、铋、钼、铟相关物项实施出口管制。本次美国加征关税后，商务部、海关总署公告2025年第18号公告，对钐、钆、铽、镝、镥、钪、钇等7类中重稀土相关物项实施出口管制。面对管制规则和范围持续变化，有关企业要加强对规则的关注，及时更新出口合规管理制度。

（图为商务部 海关总署公告对相关物项实施出口管制的决定^[注14]）

第二，构建企业出口管制合规制度，加强企业出口合规管理。有效的合规制度不仅可以大大降低企业违法风险，更是减轻企业及企业负责人责任的重要举措。根据商务部门发布的合规指引，企业应针对出口管制合规风险构建合规制度，拟定出口管制合规政策声明，健全组织机构、明确合规责任，全面评估经营风险，在客户关系、签约前审查、合同签订、出口许可证申领和使用、出口报关和货物运输等环节加强管理，实现对出口外销全流程合规控制，避免法律风险。

第三，加强与专业人士的沟通，必要时及时寻求专业支持。针对物项归类、合同管理、合规制度建设等关键、复杂环节，在存在不确定性时可及时询问专业人士，尤其是因出口管制违法面临法律责任时，应及时寻求专业支持。

(二) 出口管制制度与执法展望

从出口管制制度，尤其是两用物项出口管制制度来看，我国部分出口管制制度颁布、实施时间不长，加之国际环境的快速变化，相关制度目前可以说仍处于快速更新、完善的过程中，未来是否有可能进一步细化（如完善关键定义、出口许可证例外制度等），仍有待进一步观察。

从出口管制执法角度来看，正如上文反复强调的，出口管制尤其是两用物项出口管制是当前执法工作的重点，在当前大背景下，可以预期的是执法力度仍会持续加强，企业应重点考虑如何加强对经营活动中出口管制合规风险的预警、管控与应对，必要时，应积极寻求专业支持。

(一) 出口管制合规指引及常见问题解答

以下为对商务部已经发布的重点出口管制合规指引及常见问题解答的清单性梳理。清单并非穷尽性列举，且相关内容仍在持续更新发布中。

1. 两用物项出口许可申请填报指南：2025年3月28日，商务部产业安全与进出口管制局发布《两用物项出口许可申请填报指南》，其内容主要包括三部分：两用物项出口许可申请填报说明、两用物项出口许可申请材料自查要点及自查表、两用物项出口许可申请常见问题解答。

2. 两用物项常见问题解答之一（石墨类）：安全与管制局发布于2024年3月6日，内容主要涉及有关石墨类两用物项出口常见问题的解答。

3. 两用物项常见问题解答之二（钨、碲）：安全与管制局发布于2025年2月28日，内容主要涉及有关钨、碲类两用物项出口常见问题的解答。

4.两用物项常见问题解答之三（参考海关商品编号等问题）：安全与管制局发布于2025年4月8日。

5. 出口管制分类编码简介：主要介绍了国际出口管制领域中一些国家采用的出口管制分类编码的组成和含义。该简介发布于2023年12月29日。2024年11月商务部公布的《两用物项出口管制清单》采用了类似的分类编码方式。

6. 出口管制内部合规制度基本要素：发布于2023年12月29日，其中列举了良好的出口管制内部合规制度主要包括的九个基本要素，为企业建设出口管制合规制度提供了有效指引。

7. 出口管制执法常见问题解答（一）、（二）：发布于2023年12月29日，解答了出口管制执法中的一些常见问题。

上述合规信息的访问地址为：https://aqygzj.mofcom.gov.cn/zsyd/index.html

此外，建议企业关注出口管制政策调整后商务主管部门发布的新闻发言人就相关问题答记者问。目前已发布的答记者问的查阅地址为：https://aqygzj.mofcom.gov.cn/zhxx/index.html

(二) 出口管制问题咨询渠道

1. 在申办出口许可证过程中遇到问题的咨询渠道

首先，企业可在商务部安全与管制局官网发布的办事指南查阅常见问题解答。省级商务主管部门和商务部安全与管制局电话号码均在电子系统首页公布，并及时更新。如需联系工作人员解答，请按照不同物项及业务类别通过相应电话号码进行咨询。

2. 物项识别业务咨询渠道

出口经营者应当了解拟出口的货物、技术和服务的性能指标、主要用途等，确定其是否属于两用物项；无法确定的，出口经营者可通过商务部业务系统统一平台（https://ecomp.mofcom.gov.cn）申请办理两用物项出口业务咨询。出口经营者提出咨询的，应当同时提供申请表、拟出口物项名称、拟出口货物、技术和服务的性能指标、主要用途以及无法确定是否属于两用物项的原因。具体可咨询地方商务主管部门。

（图为商务部业务系统统一平台企业端登录入口）

3. 商务部业务系统电子钥匙办理及咨询渠道

通过CA电子认证服务商北京国富安电子商务安全认证有限公司办理，咨询电话：010-58103599，网址http://www.cacenter.com.cn/申请电子钥匙后，联系省级商务主管部门领取。

(三) 其他建议

当前，商务部、海关总署就出口管制合规发布的官方政策解读、问题解答、合规指引等内容相对来说还比较有限，特别是缺少直观的执法案例解读和指南。《两用物项出口管制条例》及清单正式实施仅有数月，在两用物项出口管制层面，部分企业在物项归类、许可证要求判断、许可证申请和使用、合规建设方面仍面临一些共性问题。因此，对于出口管制的实施和对企业的合规指引，我们提出如下建议：

第一，进一步更新、完善现有合规指引资源。一方面，可考虑加强对制度政策的系统性解读。当前，商务部已经发布关于两用物项许可证申请的填报指南。但是，在出口管制的其他关键制度问题，例如物项归类方法、清单体系、关键定义解读等方面内容则相对较少。另一方面，建议进一步补充执法层面的解释说明与常见问题解答，特别是结合《两用物项出口管制条例》对既有内容进行更新，及时对新制度在实践运行中产生的普遍性问题进行集中解答，提升执法的透明度，同时提高企业的合规意识。

第二，进一步拓宽企业出口管制问题业务咨询渠道。目前，商务部主要向企业公开的两用物项出口管制咨询事项为“物项识别业务咨询”，我们认为，后续可以考虑进一步扩充咨询涉及的内容。例如，可以考虑允许企业就物项的“管辖”（咨询物项属于军品或两用物项，应适用何种法规）、物项的“指导性意见”（即可以考虑允许企业在正式申请许可前，就物项是否受控、是否需要许可、许可申请较为可能被批准或者不批准，向主管部门申请“预先判断”意见，以便节约资源、提升效率）等事项提出咨询。对于商务部在答复企业咨询时发现具有典型性、代表性、普遍适用性的“高价值”问题，可考虑脱敏咨询者信息后定期公开相关解答，作为一类参考性合规指引材料供企业学习使用。

第三，当前《两用物项出口管制条例》和清单实施时间相对不长，大量企业对相关出口管制制度仍在学习、理解当中，因此建议主管部门在执法和责任追究层面给予企业一定的“适应期”，或者“主动披露期”。对于那些经查明在主观上缺少违反两用物项出口管制制度的直接故意，在物项识别、条例内容、程序要求等方面存在理解偏差、认识不足而导致轻微违反出口管制制度，或者在过渡期内通过合规自查主动披露违法问题并主动纠正的企业，如果其主观恶性不大、危害结果不严重、再犯可能性较小的，可以考虑在追责与处罚时依法从宽处理，体现惩戒违法与教育引导并重的执法理念。