《中国人民银行业务领域数据安全管理办法》解读

为贯彻党中央、国务院关于数据安全的决策部署，落实《中华人民共和国数据安全法》，中国人民银行发布了《中国人民银行业务领域数据安全管理办法》^[注1]（中国人民银行令〔2025〕第3号，以下简称《办法》）。

随着数字经济的高速发展，数据已成为金融行业的核心资产，但数据泄露、滥用等安全风险也日益凸显。近年来，《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等上位法相继出台，构建了数据安全治理的顶层框架。在此背景下，中国人民银行结合金融行业特性，于2025年5月1日发布《办法》，旨在细化金融领域数据安全监管规则，填补行业制度空白。

从法律效力看，《办法》属于部门规章，自2025年6月30日起施行，对境内金融机构及经央行批准设立或认定的其他机构（如支付清算组织、征信机构、反洗钱监测机构等）具有强制约束力。其适用范围聚焦于央行承担监督和管理职责的业务领域，包括货币信贷、跨境人民币、金融业综合统计、支付清算、征信等，覆盖数据全生命周期处理活动。需特别注意的是，《办法》明确要求与其他主管部门规定冲突时需叠加适用，体现了监管协同的立法思路。

(一) 《办法》的核心目标可概括为安全与发展并重

在安全底线方面，通过建立分类分级、全流程管理、技术合规等机制，防范数据被篡改、泄露、非法利用，尤其强调对重要数据、核心数据的严格保护，确保国家安全、公共利益及个人权益不受侵害。

在发展导向方面，在合规前提下，鼓励数据创新应用与高效流通（第五条），例如允许通过隐私计算等技术促进业务数据融合创新应用（第二十三条），为金融科技发展预留空间。

(二) 《办法》的立法逻辑以风险防控为主线，构建“主体责任+监管问责”的双重机制

在主体责任方面，明确数据处理者需遵循“谁管业务，谁管业务数据，谁管数据安全”原则（第三条）。提出相关金融行业协会应当加强自律管理，依法制定业务数据安全行为规范和团体标准，指导会员加强业务数据安全保护（第四条）。

在监管问责方面，央行通过动态监测、安全审查、联合执法等手段强化监督，并设定阶梯式法律责任（第六章），对未履行义务的机构最高可依据《数据安全法》第四十五条处以罚款，同时明确“尽职从轻处罚”条款（第五十二条），激励企业主动合规。

《办法》以全流程、全要素为监管思路，系统性规范了数据分类分级、处理活动、技术合规、风险应对及法律责任等核心环节，构建了金融数据安全的立体化治理框架。以下从五大核心板块展开解读。

(一) 数据分类分级制度（第二章）

数据分类分级是《办法》的基石，旨在通过差异化管控实现资源优化配置与风险精准防范。

在分类管理层面，《办法》要求数据处理者应当建立业务数据资源目录，并从业务关联性、敏感性及可用性三个维度建立分类标准：

● 业务关联性分类要求机构建立业务数据资源目录，明确数据项与具体业务类别的对应关系，标识各数据项是否为个人信息、是否为外部收集产生等。

● 敏感性分类则根据数据泄露或被非法获取、非法利用时，可能造成的危害程度开展敏感性分类。其中敏感个人信息、可能涉及商业秘密的客户经营信息、应当严格控制知悉范围的业务信息等，应当标识为高敏感性数据项，需采取高级别保护。

● 可用性分类以数据篡改或破坏对业务正常运行造成的影响程度为依据，要明确信息系统差异化的数据恢复点目标，视为对业务数据的可用性分类，例如支付系统需确保数据恢复至秒级，以保障金融交易的实时性与稳定性。

在分级管理层面，《办法》将数据分为一般数据、重要数据与核心数据三级：

● 一般数据需满足基础保护要求，如访问控制、日志记录等。

● 重要数据是指特定领域、特定群体、特定区域或者达到一定精度和规模，一旦遭到篡改、破坏、泄露或者非法获取、非法利用，可能直接危害国家安全、经济运行、社会稳定、公共健康和安全的数据。

● 核心数据是指对领域、群体、区域具有较高覆盖度或者达到较高精度、较大规模、一定深度，一旦被非法使用或者共享，可能直接影响政治安全的重要数据。

合规实践中，数据处理者需重点关注目录管理与责任落实。数据资源目录需每年至少更新一次，确保与业务实际一致，避免因信息滞后导致保护措施失效；同时，重要数据处理者应当明确业务数据的安全负责人和管理机构，且安全负责人需具备直接向央行报告业务数据风险的权限，形成内部监督与外部监管的双向联动机制。

(二) 全流程管理要求（第三章）

《办法》对数据全生命周期各环节提出具体操作规范，覆盖收集、存储、使用、加工、传输、公开、删除等场景，形成环环相扣的管理链条。

在数据收集环节，合法性是首要原则。除已公开数据外，机构需取得个人明确同意或组织授权，并履行充分告知义务，例如征信机构在采集个人信息时需清晰说明用途、范围及后续处理方式。对于生物识别信息，《办法》采取严格限制态度，原则上禁止收集原始个人生物识别信息（如人脸图像、指纹信息），确需收集的需通过内部审批并统一管理使用场景，以防止生物特征滥用引发的隐私泄露风险。此外，人工录入数据时需采取校验措施（如双人复核、系统自动校验）并留存原始凭证，从源头保障数据的准确性，避免因录入错误导致的业务风险。

数据存储与传输是安全防护的关键节点。高敏感性数据项原则上不在终端设备和移动介质中存储，确需存储的，数据处理者应当统一规范管理相关需求场景；存储重要数据的信息系统需满足三级网络安全等级保护要求，核心数据则应当满足四级网络安全等级保护要求或者关键信息基础设施保护要求，同时优先采购国产化安全可信的网络产品与服务，防范供应链风险。数据传输方面，《办法》明确禁止通过邮件、即时通讯等非专用渠道传输高敏感性数据，确需传输的数据处理者应当统一规范管理相关需求场景（例如采用虚拟专用网或加密通道，并留存完整操作日志以供事后审计）。

在数据共享与出境场景中，境内共享需严格评估接收方资质，合同需明确数据用途、存储时限及安全义务，重要数据共享前还需开展风险评估；跨境数据传输需遵守国家网信部门规定，重要数据出境需申报安全评估，且不得通过技术手段（如数据拆分、格式转换）规避监管。对于委托处理核心数据的情形，机构需事前对受托方开展尽职调查，合同中需约定数据删除义务及违约责任，确保受托方履约能力与合规意识。

数据使用与公开环节强调最小化原则。高敏感性数据展示时需进行脱敏处理（如隐藏身份证号后四位），确需原样展示的需经内部审批并记录使用场景；公开数据时，禁止直接暴露身份鉴别信息（如银行卡号、生物特征），其他高敏感性数据需脱敏后通过数据处理者明确的官方渠道发布，避免因信息公开不当引发社会舆论或法律纠纷。

数据删除义务要求机构在处理目的实现、处理目的无法实现、为实现处理目的不再必要或者或保存期限届满后主动删除数据，技术不可行时需停止使用并定期审查存储状态，防止僵尸数据长期滞留带来的安全隐患。

(三) 技术合规要求（第四章）

《办法》从技术层面对数据安全提出硬性指标，确保制度落地可操作性。

在访问控制与认证方面，特权账号（如数据库管理员）需实施多因素认证（如密码+动态令牌），操作前需审批、操作后需审查，且人员变动时立即调整权限，杜绝权限滥用风险；终端设备管控要求展示数据时标记使用账号与时间，便于溯源追责，开发测试环境使用生产数据时需履行审批并脱敏，防止测试环节泄露敏感信息。

日志与备份管理是技术合规的核心。核心数据相关操作日志需留存至少三年，重要数据留存一年，日志内容需包含操作时间、账号、数据项等关键信息，以满足风险溯源需求；存储系统需定期验证备份数据的可用性，并评估备份措施能否防范生产数据与备份数据同时被篡改、破坏的风险，例如采用分布式存储与异地容灾方案提升抗攻击能力。

在算法与隐私计算领域，机构需对数据加工算法进行可解释性、公平性及安全性评估，建立对应的防范或者缓释措施和停止使用加工算法开展自动化决策时的替代方案；使用隐私计算技术提供业务数据时，应当建立技术风险评估和控制策略，明确安全不可验证、性能不可接受等风险的应对措施。

(四) 风险与事件管理（第五章）

《办法》构建“监测-评估-处置-追责”的全链条风险应对机制。

风险监测要求机构常态化扫描恶意程序、安全漏洞及异常操作，重要数据处理者需每年委托第三方评估数据安全状况并提交报告，评估范围涵盖人员培训与日常管理、网络安全等级保护测评和整改、保护措施执行情况等。

事件分级将核心数据被篡改、破坏的安全事件定义为特别重大事件，重要数据被篡改、破坏的安全事件列为重大事件，需立即启动应急预案并向央行报告，同时告知受影响用户以降低衍生风险。

合规审计是风险防控的重要补充。重要数据的处理者应当每年至少开展一次与重要数据安全相关的合规审计，其他数据处理者每三年至少开展一次业务数据安全合规审计，审计重点包括数据目录更新及时性、权限管理严密性、合同条款完备性及技术措施有效性。审计报告需脱敏处理高敏感性数据，委托第三方审计时需签订保密协议并全程监督，确保审计过程不引入新的安全风险。

(五) 法律责任（第六章）

《办法》通过“严罚+激励”双向机制推动合规。

行政处罚方面，未履行数据保护义务（如未建立安全制度、未开展培训、未加密存储）可依据《数据安全法》第四十五条处以最高100万元罚款；涉及核心数据或重要数据的违规行为可能触发联合执法，央行可协同网信、公安等部门开展调查，涉嫌犯罪的移送司法机关追究刑事责任。

免责与激励条款为主动合规提供动力。数据处理者若能证明已采取合规措施并及时补救，应当对其从轻或者减轻行政处罚；主动提供数据安全风险情报、协助排查重大隐患的，即使存在轻微违规亦可从轻处理。此类设计既强化了监管威慑力，又鼓励数据处理者通过自我完善提升数据安全水平。

《办法》的实施对金融机构提出了系统性、精细化的合规要求，为应对新规，企业需从制度建设、技术升级、人员管理、跨境协作、应急响应等维度全面布局，以下提供分场景实务操作建议。

(一) 构建全流程合规框架

制定分类分级管理细则。金融机构需依据《办法》第八条、第九条要求，结合自身业务场景，系统梳理业务数据，制定《业务数据分类分级操作手册》，明确敏感性标识标准，并设定可用性恢复目标。同时，建立动态更新机制，每年至少开展一次全面数据盘点，并在新增业务系统上线或现有业务规则变更时同步更新数据资源目录，确保分类分级与实际业务场景的一致性。分类分级结果需经法务、风控、技术部门联合评审，审批记录及调整依据需完整存档，以应对监管机构的合规检查。

完善全流程管理制度。企业需横向覆盖数据全生命周期管理，针对收集、存储、使用、传输等环节制定专项制度。例如，《数据收集合规指引》应细化生物识别信息收集的审批层级，并规定数据来源合法性的核验流程；《数据跨境传输风险评估指南》需明确网信部门申报的具体步骤，同时纵向衔接业务合同、采购协议与外包管理制度。在业务合同中嵌入数据安全条款，在采购协议中优先选择符合国产化要求的加密设备供应商，并在外包管理制度中严格限制核心数据的委托处理范围，从而形成从内部管理到外部协作的制度闭环。

建议成立由法务、IT、业务部门负责人组成的数据安全委员会，负责定期审查制度执行情况，并协调跨部门合规问题。同时，将数据安全纳入绩效考核体系，例如设定部门负责人对数据泄露事件的连带责任条款，并将员工违规操作与个人奖金、晋升资格挂钩，通过责任绑定强化全员合规意识。

(二) 筑牢技术安全防线

强化数据加密与访问控制。对高敏感性数据实施端到端加密，优先采用国密算法或国际通用标准，并建立分级的密钥管理体系。在访问控制方面，基于角色动态分配权限，例如普通业务人员仅可查询脱敏后的客户信息，而特权账号的操作需触发多级审批工单，并通过录屏日志记录操作全过程，确保事后可追溯。

部署日志与备份系统。通过安全信息与事件管理平台整合各系统日志，设置智能化告警规则，核心数据相关日志需留存三年并定期归档至离线存储设备。在容灾备份方面，每季度模拟数据篡改或系统宕机场景，测试备份恢复效率，并定期评估备份技术的抗风险能力。

优化技术管控工具。在终端部署数据防泄露系统，禁止高敏感性数据下载至本地设备，并通过屏幕水印技术标记操作用户ID与时间戳，防范截屏泄密风险。在数据共享场景中，引入隐私计算技术，确保原始数据不出域，同时建立技术风险评估机制，防止技术滥用导致的法律风险。

(三) 夯实人员管理与培训

关键岗位审查与职责分离。对数据安全负责人、核心系统运维人员等关键岗位开展政治审查、犯罪记录筛查及心理健康评估，签署附有违约罚则的《保密协议》，并设置离职脱密期。在职责分离方面，严格划分开发、测试、运维权限，对数据录入与审核岗位实行双人复核机制，最大限度降低内部操作风险。

常态化培训与考核。针对不同层级员工设计差异化培训方案：管理层需聚焦数据安全战略、法律责任及监管趋势解读；技术人员需掌握加密技术配置、漏洞修复流程、日志分析工具等实操技能；业务人员则需熟记数据收集规范、脱敏展示规则及事件报告流程。

对第三方人员加强管控。对外包供应商实施准入审查，并在合同中约定数据安全义务。通过堡垒机限制第三方人员访问范围，实时监控其操作轨迹，对异常行为触发自动告警并冻结账号。

(四) 严控外部处理风险

数据出境合规。在数据出境前开展数据映射分析，依据《数据出境安全评估办法》编制自评估报告，并提前6个月向网信部门提交申报材料。在跨境合作协议中，明确数据用途限制、存储期限、二次传输禁止条款，并约定适用中国法律及争议解决条款。

委托处理全周期管理。对受托方开展现场尽职调查，优先选择具有金融行业服务经验的机构。在委托协议中细化数据删除要求，保留随时审计的权利，并约定高额违约金。

(五) 应急响应与定期检查

制定应急响应预案。明确问题等级，根据数据泄露或系统故障的严重程度，制定不同应对方案。例如最严重的情况需要立刻启动最高级别响应，在1小时内成立由公司高层牵头的应急小组，协调技术、法务、公关等部门合力解决；普通问题则需在4小时内向监管部门提交初步报告。模拟实战演练，每半年组织一次演练，演练后记录问题并改进，确保真遇到事时能快速反应。比如假设黑客攻击导致系统瘫痪，团队需要练习如何快速上报、如何恢复数据、如何通知用户。

定期合规检查与整改。每年聘请第三方专业机构做全面检查，重点检查数据分类是否准确、操作记录是否完整、跨境传输是否合法等。检查完成后，根据合规报告列出的问题进行整改。提前整理好所有合规材料，比如内部制度文件、培训记录、事件处理报告等，并编写一份《常见问题应答手册》，一旦监管人员来检查时，能够快速提供所需信息。

《办法》的落地要求金融机构将数据安全从被动合规转向主动治理，企业需以制度为纲、技术为盾、人员为本，彻底转变传统事后补救的被动思维，构建覆盖全场景的合规体系。在此转型过程中，国浩律师团队可协助金融机构开展差距分析、合同修订、监管沟通等专项服务，帮助客户精准把控合规边界，在严守安全底线的前提下，探索合规与业务创新的共生路径，助力客户在监管高压与市场竞争的双重挑战中稳健发展。