目 录
一、预收单人养老服务费
二、预收单人押金
三、预收单人会员费
四、预收总额控制
五、用途限制
六、资金存管
七、展望
01
预收单人养老服务费
19号文提出“养老服务费预收的周期最长不得超过12个月”，结合该要求，养老机构目前已有的月付、季付及年付模式均未违反19号文，但一次性趸交服务期限（超过一年）内全部养老服务费的收费模式将因违反19号文而难以为继。
纵观已在19号文印发后出台具体办法的16个省级地区，其规定可分为如下几种情况：
1.上海地区出台的《上海市养老机构预收费监管实施办法》（沪民规〔2024〕19号）将养老服务费预收的最长周期限制为“3个月”；
2.天津地区出台的《天津市养老机构预收费管理办法》（津民规〔2025〕2号）中将养老服务费预收的最长周期限制为“5个月”；
3.内蒙古地区出台的《内蒙古自治区养老机构预收费管理办法》（内民政发〔2024〕99号）、黑龙江地区出台的《黑龙江省养老机构预收费监督管理实施细则》（黑民规〔2024〕12号）、江苏地区出台的《江苏省养老机构预收费管理办法》（苏民规〔2024〕1号）、重庆地区出台的《重庆市养老机构预收费管理办法（试行）》（渝民发〔2024〕16号）、宁夏地区出台的《宁夏回族自治区养老机构预收费管理办法》（宁民规发〔2024〕6号）中均将养老服务费预收的最长周期限制为“6个月”；
4.河北、山东、安徽、湖北、海南、陕西、甘肃、青海、新疆等9个地区在出台的省级制度中，采用19号文的标准将养老服务费预收的最长周期限制为“12个月”。
在上述16个省级地区之外，河南地区于19号文印发前已在出台的《河南省养老服务条例》（河南省第十三届人民代表大会常务委员会公告第85号）中将养老服务费预收的最长周期限制为“3个月”，浙江地区在2025年3月6日发布的《关于加强养老机构预收费监管的实施意见（征求意见稿）》（第二次征求意见）中提出将养老服务费预收的最长周期限制为“6个月”。
02
预收单人押金
19号文提出“对单个老年人收取的押金最多不得超过该老年人月床位费的12倍”，需注意的是床位费（部分养老机构收费构成中为房屋租赁费）仅为养老服务费（一般含床位费、照料护理费、餐费）的一部分，基于此押金上限为入住长者实际月床位费的12倍且必然低于月费（即每月养老服务费）的12倍。
纵观已在19号文印发后出台具体办法的16个省级地区，其规定可分为如下几种情况：
1.上海地区出台的《上海市养老机构预收费监管实施办法》（沪民规〔2024〕19号）将押金的上限明确为“单个老年人月床位费的4倍”；
2.内蒙古地区出台的《内蒙古自治区养老机构预收费管理办法》（内民政发〔2024〕99号）、黑龙江地区出台的《黑龙江省养老机构预收费监督管理实施细则》（黑民规〔2024〕12号）将押金的上限明确为“该老年人月床位费的6倍”；
3.部分地区针对预收押金在以床位费计算的上限之外另行提出了其他维度上限要求，如：天津地区出台的《天津市养老机构预收费管理办法》（津民规〔2025〕2号）在“该老人月床位费的12倍”之外另行提出了“不得超过2万元”的要求，安徽地区出台的《安徽省养老机构预收费管理办法》（皖民养老字〔2024〕56号）在“老年人月床位费的12倍”之外另行提出了“一般不超过1万元”的要求，海南地区出台的《海南省养老机构预收费管理办法》（琼民通〔2024〕68号）在“该老年人月床位费的12倍”之外另行针对预收押金中医疗备用金等应急费用提出了“一般不超过1万元”的要求，重庆地区出台的《重庆市养老机构预收费管理办法（试行）》（渝民发〔2024〕16号）在“该老年人月床位费的12倍”之外另行提出了“该老年人入住养老机构月服务费的6倍”的上限要求，陕西地区出台的《陕西省养老机构预收费管理办法》（陕民规〔2025〕1号）提出了“1万元/人”的上限要求；
4.河北、江苏、山东、湖北、宁夏、甘肃、青海、新疆等8个地区所出台的省级制度中采用19号文的预收押金上限要求，即“押金最多不得超过该老年人月床位费的12倍”。
在上述16个省级地区之外，江西地区于19号文印发前已在出台的《江西省养老机构预付费管理办法》（赣民规字〔2023〕7号）针对医疗备用金等应急费用提出“一般不超过1万元”的要求，河南地区于19号文印发前已在出台的《河南省养老服务条例》中针对预收押金提出“不得超过一个月的服务费”的要求，四川地区于19号文印发前已出台的《四川省养老机构预收费用管理暂行办法》[注3]（川民规〔2023〕6号）针对预收质押金设置了“服务对象入住养老机构月服务费收费标准的6倍”及“其中医疗备用金等应急费用”“一般不超过1万元”的上限要求，吉林地区在2022年11月3日发布的《关于加强养老机构预付费管理的指导意见（征求意见稿）》中提出将预收质押金的上限设置为“一般不超过1万元”。
03
预收单人会员费
(一) 单人会员费预收上限
19号文中规定：“对养老机构为弥补设施建设资金不足，收取会员费的，省级民政部门可以按照包容审慎监管原则，明确会员费最高额度等限制性要求”。纵观已在19号文印发后出台具体办法的16个省级地区，除上海地区明令养老机构原则上不收取会员费（见《上海市养老机构预收费监管实施办法》（沪民规〔2024〕19号）第六条）外，在设置会员费最高额度时基本分为以入住长者本人月费或床位费之倍数、养老机构平均月费或床位费之倍数及养老机构最高月费之倍数三种模式，具体如下：
1.入住长者本人月费或床位费之倍数。天津地区出台的《天津市养老机构预收费管理办法》（津民规〔2025〕2号）将会员费的上限设置为“该老人月养老服务费的12倍”，内蒙古地区出台的《内蒙古自治区养老机构预收费管理办法》（内民政发〔2024〕99号）将会员费的上限设置为“该老人月床位费的6倍”，江苏地区出台的《江苏省养老机构预收费管理办法》（苏民规〔2024〕1号）将会员费的上限设置为“该老年人月床位费的12倍”，陕西地区出台的《陕西省养老机构预收费管理办法》（陕民规〔2025〕1号）将会员费的上限设置为“单个老年人月床位费的12倍”；
2.养老机构平均月费或床位费之倍数。河北地区出台的《河北省养老机构预收费监管办法》（冀民规〔2024〕2号）将会员费的上限设置为“平均养老服务费月收费标准的12倍”，黑龙江地区出台的《黑龙江省养老机构预收费监督管理实施细则》（黑民规〔2024〕12号）将会员费的上限设置为“本机构床位费平均收费标准的2倍”，湖北地区出台的《湖北省养老机构预收费管理办法》（鄂民政发〔2024〕25号）将会员费的上限设置为“本机构平均养老服务费月收费标准的12倍” ，宁夏地区出台的《宁夏回族自治区养老机构预收费管理办法》（宁民规发〔2024〕6号）及甘肃地区出台的《甘肃省养老机构预收费管理办法》（甘民发〔2024〕76号）均将会员费的上限设置为“本机构上年度月平均收费标准的4倍”，青海地区出台的《青海省养老机构预收费管理办法》（青民发〔2024〕68号）将会员费的上限设置为“本机构月平均阳历服务费的12倍”；
3.养老机构最高月费之倍数。山东地区出台的《山东省养老机构预收费监管办法》（鲁民〔2024〕46号）、安徽地区出台的《安徽省养老机构预收费管理办法》（皖民养老字〔2024〕56号）、海南地区出台的《海南省养老机构预收费管理办法》（琼民通〔2024〕68号）及新疆地区出台的《新疆维吾尔自治区养老机构预收费管理办法（试行）》（新民规〔2024〕5号）均将会员费的上限设置为“本机构最高月养老服务费收费标准的12倍”，重庆地区出台的《重庆市养老机构预收费管理办法（试行）》（渝民发〔2024〕16号）将会员费的上限设置为“本机构最高月养老服务费收费标准的6倍”。
在上述16个省级地区之外，江西地区于19号文印发前已在出台的《江西省养老机构预付费管理办法》（赣民规字〔2023〕7号）将会员费的上限设置为“本机构最高养老服务月收费标准的12倍”，四川地区于19号文印发前已在出台的《四川省养老机构预收费用管理暂行办法》（川民规〔2023〕6号）将会员费的上限设置为“本机构上年度月平均收费标准的12倍”，吉林地区在2022年11月3日发布的《关于加强养老机构预付费管理的指导意见（征求意见稿）》中提出将养老机构以“会员卡”等形式收取的预定金上限设置为“本机构每月养老服务费最高标准的12倍”，辽宁地区在2024年9月10日发布的《辽宁省养老机构预收费监管办法（征求意见稿）》中提出将会员费的上限设置为“本机构平均养老服务费月收费标准的12倍”。
(二) 收取条件
19号文规定了禁止收取会员费的情形，即：（1）尚未建成或者已建成但尚不具备收住老年人条件的养老机构，不得收取会员费；（2）公办养老机构、公建民营、政府与社会力量合作建设的养老机构，不得收取会员费；（3）养老机构或者其法定代表人（主要负责人）、实际控制人为失信被执行人，或者因非法集资、诈骗受过行政处罚或者刑事处罚，被纳入养老服务、企业、社会组织严重失信主体名单，尚未移出的，不得收取会员费。
纵观已在19号文印发后出台具体办法的16个省级地区，除上海地区明令养老机构原则上不收取会员费外，部分地区在19号文约定的禁止收取会员费情形外还对收取会员费提出了其他前提条件，该等前提条件从实质上显著提高了收取会员费养老机构的门槛且基本关闭了属地小规模养老机构收取会员费的政策空间，具体如下：
1.以出让方式获得土地使用权并利用自建或自有设施举办。天津、江苏、山东、安徽、湖北、海南、重庆、陕西、青海、新疆地区均存在该等要求，且其中天津、江苏、山东及湖北地区还同步要求取得房屋权证；
2.床位数应到达一定规模。天津（明确不含连锁经营床位）、安徽、湖北（明确含地级市域范围内连锁经营床位）、海南、重庆、青海、新疆地区均存在该等要求，其中：新疆及青海地区要求床位数达到100张以上，海南地区要求床位数达到150张以上，天津、湖北及重庆地区要求床位数达到200张以上，安徽地区要求床位数达到300张以上；
3.已运营一定时长。天津、湖北、海南、重庆、青海地区均存在该等要求，其中：天津、湖北及重庆地区要求运营三个月以上，海南及青海地区要求运营满一年；
4.依法办理企业法人登记并在属地民政部门备案。虽然仅部分地区提出该额外条件，但办理登记并在属地民政部门备案为养老机构合法合规经营的重要前提，故即使部分地区未提出该等额外条件，我们认为所有地区养老机构均应执行该等要求且该等额外条件并未给养老机构造成实质性的额外负担。
在上述16个省级地区之外，北京[注4]、江西[注5]及四川[注6]地区均在19号文印发前已有相关立法尝试，吉林[注7]、辽宁[注8]及浙江[注9]地区属地制度征求意见稿中有相关安排。
04
预收总额控制
19号文除为预收单人养老服务费及预收单人押金分别设置了上限并要求省级民政部门明确会员费最高预收额度外，还在预收费总人数角度设置了“不得超出其备案床位总数”的上限并在预收费用总额角度设置了“不得超出其固定资产净额（已经设定担保物权的资产价值不计入固定资产净额）”的上限。
纵观已在19号文印发后出台具体办法的16个省级地区，大部分省级地区均延用了相同或类似的总额控制要求，但湖北及青海地区针对会员费收取规模从总额角度另有限制[注10]，具体为：
1.湖北地区在《湖北省养老机构预收费管理办法》（鄂民政发〔2024〕25号）中提出“养老机构收取会员费的客户总数不得超过机构备案床位总数的60%”及“预收会员费总额不得超过本机构扣除银行贷款和其他债务后可抵押物估值的60%”；
2.青海地区在《青海省养老机构预收费管理办法》（青民发〔2024〕68号）中提出“会员费总额不得超过本机构扣除银行贷款后的可抵押物估值”[注11]。
在上述16个省级地区之外，北京[注12]、江西[注13]、四川[注14]及贵州[注15]地区均出台规定对预收费或预收会员费进行总额控制，吉林[注16]、辽宁[注17]及浙江[注18]地区属地制度征求意见稿中亦有相关安排。
05
用途限制
19号文中预收费用的用途进行了原则性规定，并对其中押金和会员费的用途设置了特殊要求，具体如下：
1.养老机构预收费用主要用于抵扣老年人入住机构期间需要支付的费用、弥补本机构设施建设资金不足，或者发展本机构养老服务业务。
2.押金除办理退费、支付突发情况下老年人就医费用、抵扣老年人拖欠的养老服务费或者应当支付给养老机构的违约金、赔偿金等情形外，不得支出。
3.会员费不得用于非自用不动产、有价证券、金融衍生品等高风险投资，不得直接或者间接投资以买卖有价证券为主要业务的公司，以及用于其他借贷用途；不得投资、捐赠给其法定代表人（主要负责人）或者实际控制人名下的其他企业；实行连锁化、集团化运营的养老机构，不得投资、捐赠给关联企业。
纵观已在19号文印发后出台具体办法的16个省级地区，大部分地区均延用了相同或类似的用途限制表述，但天津、河北、安徽、海南及青海地区对预收会员费的用途作出了进一步限制，如：天津地区要求收取的会员费仅能用于偿还本设施建设时的银行贷款，河北地区要求会员费仅限用于弥补本机构设施建设资金不足或者发展本机构养老服务业务，安徽地区要求会员费仅限用于本机构发展养老服务业务，海南及青海地区要求会员费仅限用于弥补本机构设施建设资金不足及主营业务。此外，山东、重庆、陕西及青海地区还明确规定预收的养老服务费用于抵扣老年人入住机构期间需要支付的养老服务费用。
在上述16个省级地区之外，北京[注19]、江西[注20]、四川[注21]及贵州[注22]地区均曾出台关于养老机构预收费的用途限制规定，吉林[注23]及辽宁[注24]地区属地制度征求意见稿中亦有相关安排。
06
资金存管
19号文及已在19号文印发后出台具体办法的16个省级地区除从单人预收上限、机构预收总额控制、用途限制等方面控制养老机构预收资金规模并防范资金挪用现象外，还对预收资金的存管安排提出了具体要求，如：要求预收的养老服务费应存入养老机构基本存款账户，要求预收的押金及会员费应存入存管专用账户，要求存管专用账户内应预留一定金额的资金作为风险保证金，设置账户预警及资金异常流动机制保障存管资金安全。上述规范关于资金存管的要求中存在较大差异的部分主要为风险保证金的标准有所区别，具体如下：
1.19号文中要求风险保证金的标准由省级民政部门确定，但不得低于“该账户近三年会员费总额10%（收取不满三年的，按累计收取会员费的总额计算）”且不得低于“该账户当前余额20%”。结合民政部养老服务司副司长李邦华先生答复记者提问所做出的解释，该两项标准均为动态标准（即随着时间或资金使用而不断变化）且按孰高者适用。
2.16个省级地区内，除大部分地区延续了19号文为风险保证金设定的最低标准外，黑龙江、上海、江苏、山东、重庆、陕西及新疆另设有其他最低标准，如：黑龙江、上海、江苏地区要求风险保证金不低于存管专用账户近三年收取费用总额[注25]10%的资金（收取不满三年的，按累计收费的总额计算），江苏地区还要求风险保证金不低于存管专用账户上年末余额的20%，山东地区要求风险保证金不低于账户当前会员费余额的20%[注26]，重庆地区要求风险保证金不低于账户上月月末已收未支预收费用总额的20%，陕西地区要求风险保证金不低于账户上月月末存款余额的20%[注27]，新疆地区要求风险保证金不低于账户上季度末余额20%。
在上述16个省级地区之外，辽宁及浙江地区属地制度征求意见稿中亦提出了关于风险保证金的要求，辽宁地区制度征求意见稿中要求与19号文风险保证金最低标准要求一致，浙江地区在“账户当前余额的20%”之外还提出“账户累计收取会员费和押金总额的10%”的特殊要求（该特殊要求未限定年限可能导致风险保证金最低标准随养老机构运营时长而不断累加）。
07
展 望
19号文及跟进出台专门办法的16个省级地区实际在上述六个方面之外仍有其他的具体规范要求（如退费要求等），此外该等省级地区不仅未限制反而大多鼓励各地级市出台进一步细化的规范。针对在上述16个省级地区之外的其他省级地区，因19号文存在明确要求，我们相信该等地区应会筹备出台具体的养老机构预收费用监管办法。基于此，在中国大陆地区运营的养老机构除关注19号文及各省级地区出台的办法外还应积极关注属地立法动态及最新监管要求。
为山九仞，岂一日之功。相信在19号文落地实施的如今，各省级地区及下属地市将不断完善属地养老机构监管机制，为探索养老机构健康运营发展的路径做出应有的贡献。
注释及参考文献