金融债权人在破产程序中行权困局及解决路径

在当前宏观经济环境面临下行压力的背景下，企业破产案件呈现显著上升趋势。2021年2月，国家发改委、最高人民法院、财政部等十三家部门联合发布《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职进一步优化营商环境的意见》（发改财金规〔2021〕274号），强调要加强金融机构对破产程序的参与和支持。在该意见出台前后，各地高级人民法院联合当地相关部门陆续出台了有关提高企业破产办案质量的地方性司法文件，其中多有提到加强金融机构对破产程序的参与和支持。2024年12月22日的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》中提到，围绕加大限制领域“减”的力度，金融监管总局、中国人民银行引导银行业金融机构加大不良贷款处置力度，加强信贷资金投向管理，通过优化金融业增加值季度核算方法等措施，防范资金空转。^[注1]可见国家对于银行业金融机构的不良资产相关问题愈发重视。在此背景下，破产案件日益增多，使得在破产债权中占比很大的金融债权的保护问题愈发凸显。金融债权在破产中的确认及保护，不仅涉及复杂的法律理解适用问题，还关系到金融市场的稳定和公众信心。因此，研究破产程序中金融债权人行权困局及解决路径具有重要的理论和现实意义。

(一) 破产程序中的金融债权

金融债权是金融机构（包括政策性银行、商业银行、信用合作社和信托、基金证券公司等）经营贷款或金融业务，按照合同约定支付给借款人货币而形成的权利。在破产领域中，金融债权在范围上具体包括：银行因向债务人发放贷款形成的债权、不良资产管理公司因受让金融债权而对债务人享有的债权等。金融债权区别于其他债权的主要分类依据在于，金融债权的债权主体为金融机构。

金融债权人在企业破产程序中扮演着重要角色，金融专业优势使得其天然具有识别具备重整价值的企业、推动困境企业分类处置、融资助力推进破产程序等多项重大功能。在破产实务中，金融机构在争取自身债权权益的同时，往往承担着助力政府“稳民生、保交楼”“保障农民工工资”等社会责任，承担着为项目提供融资和金融服务的职责。多重责任的定位常常会导致金融债权人的权益在破产偿债时“被挤压顺位”“被减少金额”。于是出现了金融债权人如果坚持自身债权则面临“不顾大局”的拷问，使之陷入两难境地，增加了金融债权人的决策难度，给金融债权人提出巨大挑战。当然，压力同时也是动力，金融债权人强大的功能和作用，也为其处置和应对债务人破产提供了更多选项和发挥空间。

(二) 破产程序中金融债权的特性

金融债权的主体系金融机构。金融债权区别于破产程序中的其他债权，主要有以下特性：

第一，债权金额较大。在很多破产案件中，金融债权甚至可能占据债务人负债的主要部分，对破产程序走向有重要影响。

第二，表决效率低。债权人多有国有背景。债权人股份构成往往国有资产占比高，例如银行类债权人，股东往往具有国资背景，四大不良资产公司均为央企，信托公司也多为国企或国有控股公司。优点是债权资料齐全、保障措施较为完备。不利是金融债权涉及国有资产，在破产中涉及表决等事项时，金融债权人决策效率相对较慢。另外，国资背景使得金融债权人在破产程序中对其权利处置具有敏感性，投同意票相对较难。

第三，债权金融计算较为复杂。金融机构管理严格，统一化、流程化、标准化明显。金融债权的形式多样，包括但不限于银行贷款、债券（如公司债、金融债）、票据（如商业汇票、银行承兑汇票）、金融衍生品（如期权）、信托计划、资管计划等产生的债权，基于金融机构及其债权的上述特点，其申报债权计算公式化特点明显，在实务中，一些金融债权人提供的债权金额未区分破产受理前后的利息、复利、违约金计算，延长了债权确认的时间。

第四，发生债权确认纠纷的比例较高。金融机构具有较完备的风险控制机制，因此金融债权大部分涉及担保债权、保证债权。其中有财产担保的债权占比更高，其在破产中的别除权优先性往往会与其他债权产生冲突。特别是在房地产破产案件中，有财产担保债权清偿顺位之前通常有被拆迁人债权、商品房消费者债权以及建筑工程价款优先债权，以上三大债权使得固若金汤的别除权不仅丧失了优先地位，甚至可能“血本无归”。

在市场经济的运行中，破产制度作为重要的退出机制，对于维护市场秩序、优化资源配置，以及保障债权人和债务人的合法权益方面具有至关重要的作用。企业一旦进入破产程序，所有债权人将必须放弃独自求救的绳索，在债务泥潭中共进退。金融债权在破产企业的债权金额占比较大，甚至和金融秩序、行业市场走向息息相关。如果金融债权人在破产程序中不能积极参与并有效行权，对金融机构和破产企业来说，都是莫大的损失。另一方面，实务中存在着为了提高表决通过率以及解决信访问题等原因，一些管理人过度“消费”金融债权人的权益，造成了事实上对金融债权人的不平等对待。但由于管理人出发目的是良好的，程序设计不明显违法，由此造成了金融债权人的行权困境。

(一) 金融债权被区别对待

根据《企业破产法》及相关法律规定，对于“债权平等原则”或“同债同权”是债权权利的一项基本原则。但在我国破产重整案件实践中，很多上市公司的重整计划存在区别对待金融债权与非金融债权(或称经营性债权)的情况，进而出现了虽同属一个债权组但在清偿中被区别对待的情形。如2016年云南某股份有限公司破产重整案，重整计划将普通债权区分为金融普通债权与非金融普通债权，制定了不同的债权清偿方案，区别债权清偿方式，维护不同类别债权人的特殊利益考虑。非金融债权人全部现金受偿，金融债权人受偿现金和上市公司股票。^[注2]从公开信息未查阅到相关金融债权人对此差别对待是否存在异议。但此种金融债权人只能被动接受债转股的清偿方式，在事实上形成了对金融债权的利益损害。而且，在实务中一些管理人委托一家中介机构出具抵债股份作价分析报告，就债务人重整后未来几年股权价格给出最高值、最低值、中位数、平均数的评估，然后由管理人在这个价格区间中确定一个转股价，这种债转股方式，显然违背了《企业破产法》第八十七条规定的“重整计划草案公平对待同一表决组的成员”原则。破产企业和管理人对于金融债权采用债转股和留债展期清偿结合的方式，显然增大了金融债权的清偿风险。司法实践中，通过企业破产重整受偿的清偿率较低，转增股票抵偿债务、以股抵债、留债展期的形式理论上能提高清偿率，但实际上受发行人经营因素影响较大，后期偿付仍有风险。目前在实务中，大型上市企业中区别对待金融债权与非金融债权逐渐成为实践惯例，金融债权人即使提出异议，往往因为已经在分组表决时被特别设计，其反对意见对于重整计划（草案）表决最终结果的影响可能微乎其微。

2016年9月22日，《国务院关于积极稳妥降低企业杠杆率的意见》（国发〔2016〕54号）文件中也出台诸多举措来引导市场积极稳妥降级企业杠杆率。该政策工具包鼓励引入的市场化债转股方式首先指向银行债权，而随后跟进的政策更是将金融债权作为债转股的主攻对象。在降杠杆政策导向作用及债转股工具压降债务作用的双重影响下，重整计划中对金融债权予以特殊处理的做法十分常见。例如，某股份公司破产重整案重整计划（草案）中对经营债权（非金融债权）做更有利安排的理由是“经营类普通债权人的特殊性并参考实践惯例”。这样的处置方法短期内看似务实而高效，但却在事实上损害了金融债权人的合法权益。法律的“正确打开方式”应该是通过一次次的严格适用法律，指导每个人能够依法行权。

(二) 金融债权确认不规范

根据《企业破产法》的规定，债权确认的法定程序系债权人先向管理人申报债权并提供相应的证据材料，管理人审核后提交法院裁定确认。区别于其他债权人，因为金融机构有强大的精通财会知识的专业人员队伍，所以金融债权人提供的证据材料往往很完备，且对债权数额有规范、准确的计算依据，计算结果往往与管理人审查认定的金额差距不大。

金融债权人绝大数债权为有财产担保债权，有财产担保债权优先清偿金额的认定涉及担保财产的范围、能否单独处置以及财产价值。在破产重整中，根据《企业破产法》第七十五条“在重整期间，对债务人的特定财产享有的担保权暂停行使”这一规定，限制了本应得到更好保障的担保债权的实现。且所涉担保财产往往为企业核心资产，不会进行实际处置变价。通常情况下都是管理人依据评估报告中的评估金额确定担保财产的价值，从而认定金融债权人中优先债权的金额。实务中，为了平衡各类债权利益，一是会要求评估机构大幅度降低担保财产评估价值；二是会在担保财产范围认定上进行限缩。从而导致担保债权在认定标准上差异极大。

另外，金融债权人申报债权金额往往包含本金、利息，还有可能包含罚息、复利、违约金、滞纳金以及或有债权等。司法实践相关债权确认的诉讼中关于利息、迟延履行金的认定观点也存在不同意见。有的认为破产债权中利息应计算至判决确定的给付之日止，在此之后直至破产受理日的利息，因无明确判项，不予确认；债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息不属于破产债权，不予确认（江苏省东台市人民法院(2021)苏0981民初5253号民事判决书）。有的认为将迟延履行期间债务利息，区分为迟延履行期间的一般债务利息和加倍部分债务利息，分别计算，依法保护迟延履行期间的一般债务利息；加倍部分债务利息，属于民事惩罚性债权，不应予以确认（江苏省昆山市人民法院（2019）苏0583民初20373号民事判决书）。

(三) 表决权行使效率低

金融债权人的债权金额往往较大，其表决权行使情况直接影响债权人会议表决结果。但纵观企业破产程序中，金融债权人表决权的行使一直不够通畅。

1.决策机制不明确。对破产程序中所涉事项的决策流程和权限不明确，决策流程通常比较漫长。比如在破产中的各项表决程序中，银行类金融机构往往需要就决策事项逐级上报，层层审批的流程复杂且往往不具备有效决策，最终结果就是投出反对票是最稳妥的结果。再如，破产企业往往对外存在超诉讼时效或金额不大的应收账款，在财务审计上无法核销，但追索成本过高，追索成效无法保障，故部分管理人会对此类应收账款或申请债权人会议表决进行核销或申请债权人会议对此类应收账款作为不良资产低价打包出售，无论前者还是后者，作为金额很大的金融债权人都需要进行投票表决，金融机构的表决一定程度上决定了方案的执行选择，而金融机构对此方案往往也不会投赞成票。

2.思想转变不够。部分金融债权人对破产法律制度缺乏认识，认识不到债务人一旦进入破产程序后与银行一般的不良资产有巨大区别。大部分金融机构仍习惯通过“打包、打折、打官司”等传统方式来处置债权，还没有转变到“重组、重整、重构”的方向上。

3.认识存在误区。一种误区是由于担心企业破产程序会影响到自身债权清偿，所以金融债权人前期一般会努力推动诉讼和执行程序的进行，争取尽快实现受偿。另一种误区是，在抵押相对充足的金融债权中，金融债权人存在一种认知误区，即只要参与破产分配即可实现债权优先受偿。两种错误认识都会造成金融债权人参与破产的主动性和积极性。

4.信息不对称。由于金融债权人内部决策繁琐、国资背景等，需要表决有据。但由于金融债权人没有实际参与重整计划草案的制定，《企业破产法》也没有独立的信息披露制度，重整计划草案所包含的内容看似全面，但实际上并不能完全体现草案所依据的基础性材料。比如债权组内差异化清偿安排的考虑、合理性论证说明及有关资料；关于重整计划草案对债权调整方案的解释说明；同时对于评估报告等材料，管理人也基于破产的效率往往没有提前或充分披露。金融债权人的参与度和参与质量均不高，因此金融债权人无法在没有依据或者债权人会议开会后立刻作出最符合真实意思的表决。很多金融机构因不知、不懂而投了反对票，不仅损害债权人的合法权益，也影响破产程序的公平性和效率。金融债权人还会存在债权损失后问责的担忧，投弃权票或否决票的意愿较为强烈。

企业破产对于金融机构而言属于“非标业务”，缺乏完善的内部制度，从对企业破产的认识和相关事项的表决、决策机制均不完善。加之重视程度不足，很多金融债权人在破产程序中的专业能力与资源投入不足，导致其难以有效参与破产程序。

(一) 金融债权人应主动拓宽参与渠道

《企业破产法》第八十条规定重整计划草案制定权归属于管理人或债务人，尽管债权人无权制定重整计划草案，但草案的达成与通过离不开债权人的支持和认可。对于差异化清偿，尤其是债转股的安排，同样应获得受不利待遇一方债权人的支持。债转股事项的表决不适用债权人会议少数服从多数原则，破产法解决的是债务清偿问题，债转股的投资行为性质决定其应遵循自愿原则，不允许强迫不同意者进行债转股。债转股方案对债权人应当比直接清算、现金清偿更有利。债转股并非必须所有拟转股债权人都参加才能实施，少数债权人不参加债转股不会阻碍其目的的实现。^[注3]对于重整计划中的债转股安排，应向金融债权人提供选择权。2024年《关于切实审理好上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》的通知（法〔2024〕309号）第15条指出“债务清偿安排。债务清偿方案应当明确、可行，不得以明显无法执行或者难以变现的方式清偿债务。采取成立信托计划方式清偿的，应当明确信托财产范围、受托人职责以及信托期限。采取以股抵债方式清偿的，应当重点说明以股抵债价格是否客观反映公司股票的公允市价以及据此计算的债务清偿率是否合理”。

现有成功重整案例中的一些先进做法可供借鉴。2016年东北某公司破产重整一案^[注4]创设了破产重整方案制定联合工作组，吸收金融债委会授权代表为工作组成员，保障主要债权人对破产重整工作的全程参与，以程序公开赢得了债权人信任。再者，审计、评估等中介机构的工作成果至关重要，将直接决定企业重整价值及债权可受偿比例，独立、客观、公正的中介意见可使各方信服，因此在中介机构的选聘工作中亦可尝试引入债权人委员会或金融债权代表。此外，对于重整投资人的遴选，也可由债权人会议或债权人委员会参与。

金融债权人应调整思维，利用先发优势，积极主动地参与到“府院银企”联动等前期干预工作，充分发挥参与权、协商权和谈判权；金融债权人应当对参与债务人破产重整的流程进行优化管理，利用现有制度对风险及时干预；积极成立金融债权人委员会，争取债权人会议主席席位，应充分利用法律赋予债权人会议的职权，监督财产管理，要求管理人及债务人在其职权范围内进行披露和说明等。

(二) 金融债权人应加强有财产担保权的行权

金融债权人应充分重视有财产担保债权的权益维护。虽然《企业破产法》第七十五条规定“在重整期间，对债务人的特定财产享有的担保权暂停行使”，但该条同时规定“担保物有损坏或者价值明显减少的可能，足以危害担保权人权利的，担保权人可以向人民法院请求恢复行使担保权”。实践中担保物的价值判断方式不统一，当判断失准时，享有担保物权的债权人就面临担保财产价值减损的风险。对于重整所必需的财产暂停行使担保物权，是第七十五条第一款的应有之意，但对何为重整所必需的财产，该条并未予以明确。《全国法院民商事审批工作会纪要》（法〔2019〕254号）第112条中对《企业破产法》第七十五条给予了回应：“重整程序中，要依法平衡保护担保物权人的合法权益和企业重整价值。重整申请受理后，管理人或者自行管理的债务人应当及时确定设定有担保物权的债务人财产是否为重整所必需。如果认为担保物不是重整所必需，管理人或者自行管理的债务人应当及时对担保物进行拍卖或者变卖，拍卖或者变卖担保物所得价款在支付拍卖、变卖费用后优先清偿担保物权人的债权。在担保物权暂停行使期间，担保物权人根据《企业破产法》第七十五条的规定向人民法院请求恢复行使担保物权的，人民法院应当自收到恢复行使担保物权申请之日起三十日内作出裁定”。可见，最高院也注意到部分地方出现的在重整实务中以挽救债务人企业为唯一价值取向而忽视金融债权人合法利益的现象。

2024年最高人民法院、中国证券监督管理委员会发布的《关于切实审理好上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》第15条“债务人继续保留担保物的，应当确保担保债权人可以就担保财产现值获得全额清偿，不足部分按照普通债权清偿。如果对该担保债权分期清偿的，应当就延期清偿的利息确定合理利率，且担保债权人在清偿期限内可以优先于就该担保物新设立担保权的债权人获得清偿。担保财产价值应当结合担保物未来使用方式和目的进行评估，不得简单按照清算价值确定”。可以看出，从法院到政府对金融债权人担保债权保护在不断完善，金融债权人也应该加强对有财产担保权的行使，充分利用法律手段，发挥专业优势，保障金融债权最大化。

(三) 金融债权人应优化内部制度

正如任何一场癌变都是有长期地积累，任何一个企业进入破产程序绝不是突然的，因此，金融债权人为更好地维权，应在债务人的破产申请受理前便全程介入，确保行权尽早才能够更全面地维权，最根本地就需要金融债权人加强对破产程序的认识并优化内部制度。

金融机构可以建立一整套针对破产企业的金融债权处理制度，区别于一般的不良资产，做好和破产程序的衔接。比如金融机构可以主动提出破产申请，在破产受理后及时准确申报债权、积极担任债委会主席，充分利用债委会的监督职能，行使监督权；通过参加债委会、担任债委会主席等方式，在破产程序中充分行使话语权，保护自身的合法权益；积极参与债权人会议，或者提议召开债权人会议，金融债权人之间可以保持有效的联系和常态化的沟通，联合起来提议召开债权人会议，以共同保障金融债权人权益。例如，在某集团破产重整案中，在国资委等有关部门的支持下，以农业银行、中国银行、光大银行为主席行，组织涉及近30家金融债权人成立了金融债权人委员会，与破产重整公司及其股东展开了庭外重组谈判。最终在银监会的组织下，各方达成框架性的重组方案，其核心内容为在2015年内以“现金+留债+股票”清偿全部计息金融负债。该方案优化了金融债务结构，也最大化地维护了金融债权人的权益保护。^[注5]

金融机构需要从内部机制上做好和破产程序的衔接，才能做到如何在最好的时间“入场”以及“在最正确的时间行权”。同时吸纳相关的破产法人才，建立破产专业法律人才库，从而可以从内部解决金融机构在破产重整程序中的行权困境。

综上，金融债权人应加强在债务人破产受理前、破产受理时、破产受理后各阶段的参与度。在破产受理前部分，债务人出现债务危机后，金融债权人应在尽职调查、设立金融机构债权人委员会、引入投资人发挥作用；在破产受理时，要对债务人破产的识别、破产程序对金融债权的影响以及介入破产程序作出安排；在破产受理后，金融债权人要重视申报债权及债权核查的异议程序，主动担任债委会主席或债委会成员，积极参与债权人会议，重视抵销权、撤销权、抵押权、担保权、别除权、监督权的行使；时时关注招募重整投资人及重整计划的制定、表决、批准等各重要环节对自身权益的影响并及时做出回应。从而形成体系化的破产重整风险处置方案，以应对新形势下金融债权人权益保护面临新的挑战和机遇。