浅议美国对华投资限制和出口管制措施的影响及应对

美国时间2025年2月21日，二次上任的特朗普签署了《美国优先投资政策备忘录》（National Security Presidential Memorandum，以下简称《备忘录》），旨在保护美国的国家安全利益的同时促进外国投资，防止美国遭受中国等外国对手的威胁。^[注1]备忘录中明确，美国欢迎盟友国家来美投资，在其不与对手国家合作的前提下，将为其提供“快速通道”（fast-track），使其更容易进入美国高科技行业；同时，美国想限制中国等对手国家接触美国的关键技术和资产，也想避免美国资本被中国用于军事用途。^[注2]

在当前中美关系和贸易互动中，“国家安全”这一术语被美国频繁援引。“国家安全”概念的提出可回溯至奥巴马政府时期（2009-2017）。特朗普首次执政期间（2017-2021年），美国对中国的国家安全顾虑进一步加深，尤其在贸易活动和技术转移领域表现得尤为明显。美国采取了一系列包括对中国科技企业征收高额关税、实施严厉制裁在内的强硬措施，将这些行动视为维护国家安全利益的关键举措。拜登执政期间（2021-2025），美国政府的对华政策并未出现实质性转变，反而在原有基础上进一步升级，美国政府于2023年提出了对本国主体在人工智能、半导体和微电子、量子信息技术领域向中国投资实施限制的监管措施。这些措施在已有的针对外商投资的美国安全审查制度（即“CFIUS审查”）之上，进一步增加了对美国企业对外投资的限制性规定，形成了所谓的“反向CFIUS”审查机制，这一机制的建立，无疑为中美之间的贸易和投资往来增添了新的障碍。

本文旨在分析美国围绕“国家安全”推出的反向CFIUS机制和不断修订的出口管制规则，以便读者深入理解在特朗普政府重新掌权的背景下，美国对中国高科技企业的执法政策的最新动向，评估其潜在影响，并采取相应的合规措施。

1975年，由于美国国会担忧石油输出国组织（OPEC）在美的大量政治性投资，福特总统基于《1950年国防生产法》发布行政令设立美国外国投资委员会（CFIUS），委托其对外国投资进行监管。随着时间的推移，美国国会通过1988年《埃克森-弗洛里奥修正案》（The Exon-Florio Amendment）、2007年《外国投资与国家安全法案》（Foreign Investment and National Security Act of 2007）、2017年《外商投资风险评估现代化法案》（Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2017，“FIRRMA”）等法案逐步扩大CFIUS的审查范围，审查标准也愈发严格，美国总统甚至被授权可以阻止威胁国家安全的外国投资。

值得注意的是，FIRRMA的颁布以及后续的不断更新给CFIUS审查制度带来重大变革。有国会议员提出，“在合资企业和对外交易方面，一部分新兴关键技术和专有技术尚未受到出口管制”^[注3]。出于对出口管制制度的完善，FIRRMA首次将CFIUS的审查范围扩大到美国“关键技术公司”与非美国实体就知识产权、专有技术和相关支持进行的交换，包括对外转让^[注4]，其中，“关键技术”的定义援引了《出口管制条例》（以下简称“EAR”）下的许多两用物项。至此，作为美国对外政策的执法工具，CFIUS审查与出口管制形成配合，对相关敏感领域进行更严格的监管和审查。

根据最新的CFIUS工作报告^[注5]，其在2023年审查了153起涉及关键技术的交易，主要集中于计算机和电子产品制造（33起）、专业、科学和技术服务（32起）、机械制造（13起）、化学制造（13起）、电力生产、传输和分配（13起）等领域。上述数据再次验证了美国对维护其在关键技术领域领先地位的高度重视，也反映出美国拟通过强化CFIUS审查制度，对相关领域的投资和交易进行严格把控，从而确保自身在科技竞争中的优势地位。

(一) 反向CFIUS的建立

2023年8月9日，时任美国总统拜登签发第14105号行政命令，认为中国正试图利用美国在中国的投资来开发对军事、情报、监视及网络能力等重要且敏感的技术和产品，而一些美国投资可能会无意间加快中国在上述领域的发展，对美国国家安全构成威胁^[注6]。2024年6月21日，美国财政部依据该行政令发布了《拟议规则制定通知》（以下简称《拟议规则》），以实施根据第14105号行政命令引入的境外投资安全计划，^[注7]这一制度也被称为“反向CFIUS”。同年10月28日，美国财政部正式发布了《限制美国企业对华投资的最终规则》（以下简称《最终规则》）。^[注8]《最终规则》于2025年1月2日正式实施，无论是中国的企业、机构，还是来自美国的投资主体，抑或是那些与美国有着密切盟友关系的第三国，处于美国对外政策执法的长臂管辖框架下，都将不可避免地受到该规则的广泛影响。

(二) 反向CFIUS的核心要求

受反向CFIUS管辖的主体包括美国公民、合法永久居民、根据美国法律设立的实体及其外国分支机构，以及美国境内的任何人。在第14105号行政命令中，时任总统拜登已经明确指出其认为美国国家安全存在威胁的关键领域，分别为人工智能、半导体和微电子，以及量子信息技术。在上述领域的投资活动被分为“禁止类交易”和“需申报交易”。禁止类交易涉及对国家安全威胁较大的活动，如某些先进集成电路设计、量子计算机关键部件开发等。需申报交易则要求美国主体在从事相关投资前向财政部提交通知；如果在交易完成后30天内美国主体实际知晓相关信息，也需进行申报。

对于禁止类交易的定义，《最终规则》在先前发布的版本上做出了细化或调整，尤其是在人工智能领域，《最终规则》选择了《拟议规则》提供的三重门槛中的最低者，立法者或有意扩大在人工智能领域的监管范围。以下做一些罗列和梳理供读者参考：

• 涉及先进集成电路设计及制造的交易。

• 禁止与某些电子设计自动化软件相关的交易。

• 禁止涉及量子计算机开发或生产所需关键组件的交易。

• 禁止特定量子传感平台和量子通信系统的开发或生产相关的交易。

• 禁止开发专门用于特定用途的人工智能系统。

• 禁止使用超过10²⁵次计算操作进行训练的人工智能系统，或主要使用生物序列数据且超过10²⁴次计算操作进行训练的系统。

值得注意的是，反向CFIUS设定了豁免与例外情形。例如，美国主体作为有限合伙人（LP）对风险投资基金、私募股权基金等投资，如果满足特定条件（如承诺出资不超过200万美元或获得合同保证），则属于豁免交易。某些涉及第三国的交易也可能被豁免，前提是该第三国已采取措施解决相关国家安全问题。

14105号行政命令授权财政部进行调查违反相关规则的行为，可根据《国际紧急经济权力法案》（IEEPA）追究民事责任，处以罚款，或作为刑事违法行为提交给司法部处理。在必要时，财政部还可采取IEEPA授权的行动来废除或以其他方式强制从任何被禁止的交易中撤资。依据相关规定^[注9]，以IEEPA作为依据开具的民事罚款的上限为以下两者中较高者：不超过377,700美元，或者该违规交易价值的两倍。

美国因技术转让可能对美国国家安全造成威胁的担忧而采取的措施是多方面的，在通过CFIUS和反向CFIUS对投资进行限制的同时，出口管制这根大棒也是一再升级。立法层面上，国会通过了一系列加强出口管制的法令，如《2018年出口管制改革法案》（The Export Control Reform Act of 2018）（以下简称“ECRA”），成为EAR的上位法律依据，并确立了对“新兴和基础技术”出口管制的基础。2022年，美国商务部工业与安全局（BIS）先后四次对先进制程、先进计算/超级计算、半导体制造设备加强管制，在设计、制造、封装测试的产业环节均设置了管制措施。

如前文所述，CFIUS审查中对于“关键技术”的定义包含了出口管制下的物项，使得外国投资者，尤其是中国投资者在美国半导体领域的投资面临审查风险，从而达到补强出口管制的效果。同时，美国还利用外国直接产品规则（Foreign-Direct Product Rule）和最低减让规则（De Minimis）对使用美国技术或软件的所有在美国境外生产的下游最终产品建立“长臂管辖”，全面实现对其半导体领域技术和软件的出口管制。2024年7月，BIS陆续公布了两份拟议规则，分别为《基于最终用途和最终用户的出口管制，包括美国人活动管制：军事和情报最终用途和最终用户》（End-Use and End-User Based Export Controls, Including U.S. Persons Activities Controls: Military and Intelligence End Uses and End Users）^[注10]和《出口管理条例：犯罪控制和美国人员控制的扩展/更新》（Export Administration Regulations: Crime Controls and Expansion/Update of U.S. Persons Controls）^[注11]，对特定事项的最终用途和美国主体在特定事项下从事的活动作进一步限制。此外，美国国务院国防贸易管制局（DDTC）也发布《国际武器贸易条例：防务服务定义及相关控制的修订》（International Traffic in Arms Regulations: Revisions to Definition and Controls Related to Defense Services）^[注12]拟扩大国际武器贸易条例（ITAR）所控制的防务服务范围。EAR和ITAR是美国出口管制体系的核心法律法规，继2018年ECRA颁布成为EAR的上位法后，本次针对ITAR的修改体现了美国出口管制范围和力度的又一次显著扩张。修订内容主要涉及先进计算集成电路、半导体制造设备、量子计算、人工智能等先进技术领域，与反向CFIUS审查的范围高度重合，进一步凸显了美国在关键科技领域对中国的技术封锁与限制的决心。

2025年1月，BIS又先后发布了《人工智能扩散出口管制框架》^[注13]（以下简称“AI出口管制框架”）和《实施先进计算集成电路额外尽职调查措施》^[注14]（以下简称“尽职调查措施”）两份临时最终规则，再次利用EAR现有框架加强其对半导体领域的监管权力。AI出口管制框架意在防范受限国家及总部位于该等国家的实体通过地下网络等渠道获取高算力芯片，以及变相通过云计算服务等方式利用高算力芯片提供的算力进行特定先进模型的训练，而尽职调查措施重在防范管制对象通过转包或其他隐秘渠道生产先进计算物项。

上述出口管制新规和反向CFIUS都有一个共同的目标，即从上游生产到下游使用全面监管敏感技术或产品流向受限国家实体，而两种监管机制分别从贸易和投资角度作用于不同的经济往来层面。某种程度上也可以将反向CFIUS理解为出口管制措施的一种升级。此外，出口管制的管理类目被纳入CFIUS审查范围，管制范围又被不断修订和拓宽，也体现了监管工具之间的交叉联动以扩大覆盖范围的发展趋势。

根据最新发布的《备忘录》，特朗普政府明确表明，有可能对美国在敏感技术领域的对外投资施加新的管控措施，或拓展现有限制措施的覆盖范围。目前已被纳入考虑的敏感技术领域包括半导体、人工智能、量子计算、生物技术、航空航天等，而其宗旨则是对抗中国的军民两用策略。^[注15]在此目的下，我们或将见证反向CFIUS审查深度援引出口管制清单以拓展其监管范围，或缩小其现有对美国投资人豁免情形的适用范围。

在保护美国资本的策略下，我们不难联想到先前折戟沉沙的《生物安全法案》，其禁止美国联邦机构与特定与外国对手有联系的生物技术供应商签订或续签合同，通过切断国内受关注实体的资金渠道，变相阻断技术流通。而《生物安全法案》下受关注实体清单的制定目的正是识别“军民融合”企业给美国国家安全带来的威胁^[注16]。《生物安全法案》在大选前虽未被作为核心法案提上立法日程，但《备忘录》中部分内容的思路与其存在异曲同工之处，再次体现美国在投资领域对其技术和资本的双重严格监管和限制，或许将来可能作为其他法案中的内容“卷土重来”。综上，我们有理由相信反向CFIUS将在拜登政府提出的框架基础上从技术范围和投资类型上进一步扩展——在特朗普政府的强硬态度下，禁止性交易或成主流。

在此背景下，除中国企业外，美国投资者在合规方面的负担也将大幅增加。目前繁重的监管规则极大地限制了美国投资者在中国市场的投资机会，使他们在进入和拓展中国市场时面临重重障碍和诸多限制。任何与中国存在业务联系或合作的美国实体，都有可能依据这些新出台的法规，受到严格的审查和监管。

此外，这些法规所具有的域外管辖性质意味着非美国公司也可能受到波及和影响。非美国公司不得不重新审视和评估其在全球范围内的运营和投资策略，以确保能够有效降低与美国制裁和出口管制相关的潜在风险。这种重新评估不仅涉及公司内部的合规流程和风险管理机制的优化与调整，还可能影响到公司的市场布局和合作伙伴选择，从而在全球商业环境中引发一系列连锁反应，对全球产业链和供应链的稳定造成冲击，甚至可能改变部分行业的竞争格局。

投资安全审查和出口管制以及经济制裁都是美国长期在国际关系中使用的执法工具，且因其“长臂管辖”和美国在国际政治、经济体系下的强话语权而影响着全世界的供应链体系。在过去数年中，这些工具被愈发频繁地使用，且这些工具的监管外延不断依据政治需要而被拓展，相互之间形成配合，以组合的形式形成联动监管。在监管制度密布和全球供应链正被重构的当下，中国企业必须提升合规意识，建立应对监管要求愈发严格之趋势的应对能力。

在全球科技竞争的浪潮中，美国在半导体、人工智能、量子计算等高科技关键领域频繁出台监管政策，这些政策的影响力广泛且深远，对全球相关企业的发展都可能产生重大影响。中国企业需时刻保持高度警觉，在专业团队的支持下通过政府公告、专业资讯平台、行业报告等多渠道，及时收集和深度分析美国的监管动态。同时，定期对照自身业务、技术应用、市场布局等情况，仔细核查是否被划入监管范围。一旦发现潜在风险，要迅速启动应急预案，采取有效措施应对，如调整业务布局、优化技术应用等，避免因监管问题而遭受损失。

在了解监管动向的基础上，建立对美国监管措施的大局观也至关重要。企业应积极研究相关监管政策的制定背景、目标、实施方式以及变化趋势等，从而全面把握监管的脉络和逻辑。在此基础上，发展一套能够灵活应对多种监管体系的内部合规制度。这套制度不仅要涵盖现有监管要求，还要充分考虑未来监管范围的扩张或监管力度的提升，为未来的合规应对提前做好准备，打出足够的提前量或留有变通应对余地。例如，可以提前布局技术研发架构，谨慎选择合作伙伴的同时建立合作伙伴备选名单，加强员工培训等。

对于美国主体而言，反向CFIUS的建立和出口管制的加强对企业内部合规监控机制提出了更高的要求，美国主体需确保所有对外投资活动都符合美国的反向CFIUS法规和出口管制政策。为符合相关要求，美国主体需要对投资项目进行前期充分审查，实操中主要通过合理和勤勉的交易尽职调查以及提供相应记录等操作来证明自己遵守最终规则的投资限制要求。