有色金属行业在出口管制强监管下的困境与法律服务新需求

有色金属通常指铁、铬、锰等黑色金属以外的金属，涵盖重金属、轻金属、贵金属及稀有金属。随着半导体、光学、新能源的创新发展，全世界对有色金属资源的需求不断增加。2023年12月11日举行的中央经济工作会议指出，“要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力”。有色金属行业作为国民经济中重要的基础原材料供应链，既属于传统金属矿产与冶炼行业，又是新质生产力发展的重要支撑，并在新质生产力发展中不断转型升级。其中，锑、镓、锗、钨等多种金属因其独特的物理化学性质，在高端制造、新能源、国防军工等领域具有“军民两用”属性，属于国家战略性矿产资源。

近年来，随着国际格局深刻演变，地缘冲突加剧，特定类别的有色金属在国防军工领域的应用越发突出，我国也从履行防扩散国际义务出发，相对集中地对包含特定有色金属在内的两用物项出台一系列出口管制相关法规和规定。特别是2023年下半年以来，国务院制定颁布《中华人民共和国两用物项出口管制条例》，相关公告不断更新，进一步明确经营企业的权利义务、程序规范和合规要求。这对于有色金属行业的高质量发展提出更高的要求和挑战：一方面，立法的更新与完善伴随着国内出口管制执法力度空前加强，有色金属生产经营企业需要迅速理解复杂且不断更新的管制要求；另一方面，政策及贸易形势变化使得有色金属国内外价格出现倒挂——如2025年初海外锑价与国内锑价一度相差超25万元/吨^[注1]，企业经营压力不断增加。本文旨在结合笔者团队今年所代理的多起与有色金属有关的出口管制违法案件应对经验，深入分析有色金属在两用物项出口管制下因法律风险带来的发展困境及原因，探讨风险防范与合规路径，为律师法律服务的深度与广度提供建议。

2025年5月9日，国家出口管制工作协调机制办公室部署开展打击战略矿产走私出口专项行动。2025年5月12日，国家出口管制工作协调机制办公室协同多部门召开战略矿产出口全链条管控工作部署会，强调各部门要密切配合，按照职责分工，认真履行战略矿产开采、冶炼、加工、运输、制造、销售、出口等各环节监管职责。不断强化的监管要求体现出发展与安全的高度统一。结合立法与执法现状，当前有色金属行业出口管制的法律特点可概括为以下几点。

(一) 以两用物项监管体系为核心

党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》将“完善出口管制体系”作为我国深化外贸体制改革的重要内容^[注2]。近年来，我国逐步建立以《出口管制法》为核心的出口管制体系：在管制体制上，各部门分工明确、协调有序，涵盖组织指导、监管执法与追责监督全过程；在管制措施上，制定并优化包含出口许可、最终用户和最终用途管理、管控名单在内的多项管制措施。《出口管制法》是对两用物项、军品、核以及其他与维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项从中国境内向境外转移、对外提供行为采取的禁止或限制性措施的法律。其中，有色金属行业受出口管制影响的主要情形集中在两用物项领域。以商务部较早单独发布公告列入出口管制物项的镓和锗为例，每年全球的产量不过数百吨，但却广泛应用于各类发光二极管、太阳能电池、光纤、红外领域。这些领域是计算机与信息科学的重要生产资料，也广泛应用于战斗机、无人机、卫星等军事用途^[注3]。其既有服务于经济发展、科研进步的必要性，也存在借民用名义最终用于军事用途的可能性。因此，通过两用物项予以监管，可以平衡发展和安全的需求，也有利于维护相关行业的健康发展。2024年国务院出台的《两用物项出口管制条例》，在出口管制基本制度基础上，结合两用物项的特征进一步完善许可证申领程序及使用要求、最终用户/用途管理、监督检查等具体要求，形成较为完善的监管框架。但也需要看到，正是由于“两用”特征，使得有色金属行业的经营与监管存在相对模糊。

(二) 实施动态扩展管理

虽然2024年11月发布的《两用物项出口管制清单》已经对此前相对分散且立法层级不一的两用物项清单统一重新发布，但随着需求不断变化，主管部门也在继续更新发布管制公告并将新的有色金属和其他物项纳入出口管制清单。从当前管制趋势上看，清单范围在不断扩展，尤其在近期公布的文件中，监管范围还扩展到与开采、冶炼、制造、回收关键环节的技术及生产设备、原辅料：

从出口管制清单动态变化的规律看，其范围处于不断调整与优化的过程，并将直接影响市场主体的合规责任边界。以石墨物项涉及的管制物项清单变化为例，其管制范围经历从扩展到限缩的过程：2006年7月以前，只有特定可用于核工业的石墨被列入出口管制范围；2006年7月27日商务部、国防科工委、海关总署联合发布《对石墨类相关制品实施临时出口管制措施》的公告（2006年第50号），几乎对所有石墨制品实施临时出口管制措施；2023年10月20日，商务部、海关总署发布《关于优化调整石墨物项临时出口管制措施的公告》，将高纯度、高强度、高密度人造石墨材料及其制品、天然鳞片石墨及其制品列入管制物项范围，并取消2006年50号公告中其他物项的临时出口管制措施。在这一过程中，2023年之前有一大批企业因违反关于石墨的出口管制规定，被追究违法责任；但随着管制范围的缩小，又有很多拟被追究行政处罚甚至刑事责任的企业免于责难。

(三) 突破传统行政监管理念的合规治理范式

与传统行政监管更关注于国内社会、经济秩序不同，《两用物项出口管制条例》为实现特定外交政策与国家安全目标，设立起向行政相对人施加高度注意义务和风险识别责任的特殊法律机制，规定了更详细的出口经营者义务：

首先，从上表中可见，《两用物项出口管制条例》核心义务之一是要求出口经营者对其交易的最终用户和最终用途进行尽职调查，并获取相关证明与承诺。在2025年10月9日商务部发布的第61号文件中，要求境外出口经营者对含有中国成分稀土物项申请出口许可，同时境内出口经营者要按照合规指引向境外进口商、最终用户出具《合规告知书》。这也就意味着，两用物项出口管制法律效力不再局限于我国境内，而随着国际贸易延伸到境外合同相对方：通过对出口经营者施加强制义务使得境外合同相对方需遵守中国法律的要求，实现实质上的域外法律效力。

其次，两用物项出口许可制度，在行政法性质上更接近于“特权”或者“特许”，而非普通的行政许可。一般的行政许可（如工商登记）是恢复公民被普遍禁止的活动的自由，其核心是申请原则，符合条件即应许可。而两用物项出口许可决定过程涉及高度敏感的政治、外交和国家安全判断，属于行政机关的“绝对自由裁量权”范畴。在司法审查上，体现为行政相对人对许可决定只能申请复议，不能提起诉讼。

第三，与传统行政法基于“危害结果已发生或即将发生”的追责逻辑不同，《两用物项出口管制条例》的合规逻辑建立在风险预防之上。出口经营者应主动识别、评估和规避物项被转用于军事或恐怖主义用途的潜在风险。因此，企业的违法风险更多的体现为合规失灵风险而非造成危害结果的风险。

国家安全稳定是发展新质生产力的必要条件，新质生产力的发展也助力国家应对复杂的国际环境，为保障国家安全提供物质技术条件。^[注4]该观点在有色金属出口管制领域得到了充分体现，加强对有色金属中的战略金属与矿产出口管制是以高水平安全保障高质量发展，推动新质生产力发展的重要抓手。但随着执法趋严，行业也体现出不适应性与较高的违法风险。

(一) 行业转型和合规高要求的双重挑战

出口管制政策短期内将影响金属行业出口产品结构的调整，长期来看将刺激国内产业从原料生产转向中下游产品制造，推动产业转型升级。以镓、锗为例，2023年7月实施镓和锗出口管制政策后,这两类金属价格显著攀升且出口量大幅下降。4N镓价格从管制前的1625元/千克升至2024年7月的2417元/千克（涨幅超过48.7%），年度出口量从2022年的9.44吨锐减至2023年的4.47吨；区熔锗锭的价格从管制前的9623元/千克飙升至2024年12月的18340元/千克（涨幅达90.6%），年度出口量从2022年的4.37吨锐减至2024年的2.53吨^[注5]。出口管制大幅限制出口量后，有色金属行业需要走出开采和冶炼初级资源就能获取稳定高利润的舒适区，通过资源与技术结合转型至民用应用领域或高技术附加值产品，才能维持原有利润。

从合规义务角度看，出口管制对关键有色金属出口经营者提出更高的监管要求。境外客户配合提供相关证明文件改变出口经营者传统贸易形式，许可证申请审查环节亦增加交易时间成本，且出口经营者可能面临无法取得许可证而违约的风险。因此，出口管制政策使得传统贸易形式和供应链要适应更多要求，影响交易效率、增加交易风险。

(二) 执法适应期给企业带来的守法困境

两用物项的许可审批和出口监管分属商务部和海关总署职权。但由于属于两用物项的有色金属本质上只是金属资源，其在不同产品中的加工工序和存在形式都可能影响其用途，而这种用途本身并非一成不变。因此，对于执法部门而言，其必然涉及对出口有色金属是否属于需要申请两用物项许可证的货物，以及即使取得两用物项许可证是否与申请许可证时描述的货物一致的审查问题。

根据《两用物项出口管制条例》第十四条第四款，出口经营者无法确定拟出口货物是否属于两用物项的，可以向国务院商务主管部门提出咨询，国务院商务主管部门应当及时答复。该条确定国务院商务主管部门对于货物是否属于两用物项范围具有决定权。该条例第二十二条规定，海关对于出口货物可能属于两用物项出口管制范围可以提出质疑。以上立法规定相对清晰，但正是由于客观事实的复杂性，2025年6月16日海关总署发布《关于两用物项出口管制海关质疑有关事项的公告》，其核心即在于海关在可能无法识别出口货物是否应当申请许可证情况下，需要企业补充申报以及海关开展鉴别工作的处置程序。该公告显然将大大增加企业出口程序的复杂性，并显著增加时间成本。值得注意的是，在公告中对于海关质疑鉴别程序没有时间限制，也没有规定企业的救济渠道，进一步增加企业出口的不确定性。不同于国内贸易的是，国际贸易涉及到进出口申报、国际运输订舱、信用证及保险等一系列问题，进出口时间的不确定将会导致一系列连锁反应。

(三) 执法与立法错位的困境

《出口管制法》实施前，无证出口两用物项主要依据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第九条和第十五条进行处罚^[注6]，处罚幅度通常以货物价值为基础（等值或30%以下罚款）。而《出口管制法》实施后，明确规定无证出口管制物项（包括未经许可擅自出口、超出许可范围出口）将没收违法所得，并以违法经营额50万元为界：不足50万元的，处50万元以上罚款；超过50万元的，处违法经营额五倍以上十倍以下罚款。在2025年之前，考虑到企业的承受程度，执法机关绝大部分仍依据《海关行政处罚实施条例》处罚。这种明显不符合上位法优于下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法原则的执法标准给行业造成一种误判，即违反出口管制规定的处罚幅度就是《海关行政处罚实施条例》规定的货值的30%以下。但恰恰自2025年开始，主管部门明确出口管制违法行为应严格适用《出口管制法》规定的法律责任，这就导致处罚结果最高可能会有1000倍的差异。这种巨大的差距，并不是通过规范性文件予以公示明确，而是在企业面临处罚结果时才陆续发现。因此，当前仍存在部分有色金属行业企业对法律法规及执法动态缺乏敏感度，或仍以《海关行政处罚实施条例》时期的执法标准来理解违反《出口管制法》的后果，低估违法风险，导致预见之外的违法风险和巨额损失。

(四) 出口经营者合规审查义务边界困境

我国两用物项出口管制实行最终用户和最终用途管理。根据《两用物项出口管制条例》及商务部公布的许可证申领要求，出口经营者需提交由最终用户负责人亲笔签字并盖章的《最终用户和最终用途证明》原件。该证明模板需填写最终用户名称、商品名称、产品最终用途，并保证不将商品用于其他用途或转让他人。然而，出口经营者是否须对最终用户所提供证明内容的真实性负责，目前尚无明确法律规定。《两用物项出口管制条例》第二十五条规定，出口经营者如发现最终用户、最终用途发生或可能发生变更，或证明文件存在伪造、骗领等情况，应立即停止出口并向国务院商务主管部门报告并配合核查。未履行报告义务的，将依条例第四十条予以警告或处罚。因此，出口经营者在知悉实际最终用户、最终用途与证明文件不一致时，负有主动报告义务。但其在申领许可证时是否有义务主动核实证明内容与实际的一致性，以及证明文件是否构成对出口经营者的信赖保护，仍存在法律空白。

商务部发布的《两用物项出口管制内部合规指南》就境外客户风险评估提出了指引，主要包括客户主营业务、类型、是否被列入制裁清单、所在国家或地区风险等级等。然而，有色金属原材料在国际贸易中常需经过多级加工和流转，出口经营者是否有义务建立产品全程追踪机制，或在客户背景调查阶段审查供应链，其审查义务的具体边界尚未有明确规定，相关指南中亦未提供详细指引。

(五) 违法构成要件不明造成法律责任可能过重

在当前执法实践中，有色金属行业违反两用物项监管要求主要触犯的罪名是走私国家禁止进出口货物与物品罪。商务部新闻发言人2025年5月12日就开展打击战略矿产走私出口专项行动应询答记者问中表示，战略矿产领域出现的企图规避出口管制的违法违规行为有伪报瞒报、夹藏走私、“第三国”转口等。其中前两类均为典型的走私行为模式，但“第三国”转口则涉及申请许可证过程中提供虚假信息的问题，且转口行为因发生在境外，可能亦非国内出口企业实施。在一般走私行为中，违法要素集中在出口申报、运输环节。但在两用物项监管要求下，企业合规链条拉长，包含生产、国内销售、出口、申请许可证、出口申报、运输、国外转口等多个环节，在最终是否构成走私犯罪上存在争议，给有色金属出口企业带来法律上的不确定性。

具体而言，《刑法》第一百五十一条第三款规定走私国家禁止进出口的货物、物品罪。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》（下称《办理走私案件解释》）第二十一条将未经许可进出口国家限制进出口的货物、物品解释为犯罪，按照走私国家禁止进出口的货物、物品罪定罪处罚。同时，明确未经许可的出口行为包括无证出口、超许可证出口、租用、借用或购买他人许可证出口几种情况。但实践中，存在执法机关依据上述司法解释，将违规办理的许可证（如以伪造许可证申请材料获取许可证）后出口的行为解释为走私限制类货物的行为，但违规办理许可证行为能否成为走私行为的独立构成要件，在理论和实践中尚无定论，存在扩大解释的可能。根据《海关法》第八十二条，走私行为构成条件之一为“逃避海关监管”。《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第七条列举几类“逃避海关监管的行为”：绕关走私、藏匿、伪装、瞒报、伪报等。对于《办理走私案件解释》第二十一条，未经许可的出口不应超过以逃避海关监管的方式出口限制类货物的范围。因此，通过伪造申请材料骗取商务部两用物项出口许可证，从行为上看并不满足“逃避海关监管”的构成，从结果上看，该行为系影响国家许可证管理制度。

(一) 符合出口管制特殊性的合规法律服务需求

《两用物项出口管制条例》第六条规定，“国务院商务主管部门拟订并发布两用物项出口管制合规指南，鼓励和引导出口经营者以及为出口经营者提供货运、第三方电子商务交易平台和金融等服务的经营者建立健全两用物项出口管制内部合规制度，依法规范经营。”该条例第十六条规定，“出口经营者建立两用物项出口管制内部合规制度且运行良好，具有相关两用物项出口记录和相对固定的出口渠道及最终用户的，可以向国务院商务主管部门申请通用许可。”2021年4月28日，商务部发布《关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见》（商务部公告2021年第10号）及《两用物项出口管制内部合规指南》，为两用物项出口经营者合规经营提供指引。其中，商务部公告2021年第10号文中提出，为引导出口经营者建立出口管制内部合规机制，商务部将会同有关方面根据出口经营者内部合规机制建设和运行情况，给予相应许可便利。对于违反两用物项出口管制管理规定，但有主动消除或减轻违法行为危害后果等情况的，依法从轻、减轻处罚。这些合规规定及指引体现出“预防性监管”理念^[注7]，更符合现代企业合规理论。对于有色金属出口经营者而言，未来对于出口管制合规法律服务需求更强，且根据上文阐述这种合规需求与顺应传统监管与执法的合规理念和实践均有较大差异。对于律师而言，应当结合行业知识的积累和对两用物项监管的深入理解，探索符合立法价值取向与企业实际需求的合规服务模式。

(二) 行刑交叉的法律服务有更高的附加值

在出口管制强监管背景下，行政执法与刑事司法之间的衔接日益紧密，使得涉及两用物项出口的案件往往具有典型的“行刑交叉”特征。例如，行为人无证出口管制产品，既可能面临《出口管制法》第三十四条行政处罚，又可能因实施逃避海关监管行为，涉嫌走私国家限制出口类货物而被追究刑事责任；实施伪造、变造出口许可证的行为，除可能根据《出口管制法》第三十五条受到行政处罚外，亦可能触及《刑法》第二百八十条“伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪”或第二百二十五条“非法经营罪”。

在此类行刑交叉案件中，法律服务不应仅停留在单一领域的应对，而应具备“行刑法律思维”：

一方面，充分利用行政合规建立刑事责任防火墙。例如，企业根据《两用物项出口管制内部合规指南》建立全流程内控机制，一旦在内部审核无法确定物品是否属于两用物项，应及时向商务主管部门提出咨询并保留书面回复。这不仅作为行政处罚免责的依据，也可以在刑事责任认定中作为企业无主观故意的重要证据。

另一方面，在刑事辩护中引入刑事犯罪与行政违法在“量”上的差异比较^[注8]，避免将行政违法行为轻易解释为刑事犯罪。

(三) 涉外法律服务需将合规理念穿透供应链

传统涉外法律服务范式，本质上是建立在以“私法自治”与“契约自由”为基石的国际贸易秩序之上。其核心服务模态呈现显著的事后性与对抗性：如货款拖欠、质量争议、履约延迟等情形出现后，通过国际商事仲裁、诉讼或调解等对抗性程序，旨在为当事人“挽回损失”。这种模式默认一个相对稳定、可预测的法律环境，其关注焦点在于合同条款的解释与违约责任的追究。然而，在以出口管制为代表的贸易管制措施介入全球化贸易的背景下，此传统范式正面临深刻的解构与重构。特别对于身处强监管漩涡中的有色金属行业而言，法律风险的性质已发生了根本性转变：从平等的商事主体间的契约风险，升级为企业与管制性法规之间的合规性风险。后者所带来的后果不再是单纯的民事赔偿，更可能是致命的行政制裁、刑事追诉、全球供应链中断乃至企业信誉的永久性损伤。据此，涉外法律服务的使命必须进行一场彻底的前瞻性革命。其角色定位应从“事后灭火”的争议解决律师，转型为“事前防灾”与“事中管控”的合规架构师。这意味着法律服务必须主动穿透供应链的全流程，实现从“点状救济”到“线性嵌入”的范式升级。

首先，在功能上，法律服务需要实现从“争议解决”到“风险定价与分配”的升级。在传统模式下，法律风险是模糊且未被量化的。而在出口管制框架下，律师的核心创新在于运用法律工具，将原本不可见的合规风险，转化为可在商业合同中被识别、评估与定价的明确要素。例如，在出口贸易合同中通过“合规承诺”“贸易尽调”及“监管政策不可抗力”条款的设置，将政策更新和执法措施不确定性，转化为合同当事人之间可预见的成本与责任分配方案。这一定价与分配功能，使得供应链在充满不确定性的监管环境中仍能维持基本的商业逻辑与交易稳定性，法律服务的价值由此从“止损”演进为“创稳”。

其次，在价值上，法律服务从“权利捍卫”延伸至“合规信用”的构建。在强监管语境下，企业的核心资产不仅是产权，更包括其合规信用——即监管机构对其遵守法规能力的信任。律师服务的战略性创新，便体现在帮助企业系统性地构建并展示这种信用——通过设计并落地一整套涵盖物项归类、客户筛查、内部审计和档案管理的可验证合规体系，向监管机构传递出企业已尽“合理审慎”义务的信号。这种体系化的合规实践，本身即成了一种新型的“法律语言”，用于同监管者进行有效沟通，从而在行政许可、行政处罚等环节争取更大的信任与宽容，将合规转化为一种实实在在的竞争优势。

最后，在方法论上，法律服务从“个案代理”演变为“供应链法治生态”的协同治理。面对穿透供应链的监管要求，任何单一企业都无法独善其身。法律服务的创新需求，在于履行社会责任的更高需求。律师不再仅仅代表某一交易环节的客户，而是协助核心企业将其合规标准通过合同关系与行为准则，辐射至整个供应链网络。在此模式下，律师通过连接监管公序与约定私序，践行社会主义涉外法治的理念，实现有色金属行业高质量发展需求与新质生产力对有色金属行业要求的双向奔赴。

综上所述，透过有色金属行业在出口管制强监管形势下面临法律问题的思考，可以促进律师行业对涉外法律服务的创新和发展。其价值创造的核心，在于通过功能前置、信用构建与生态协同，将法律从一种外部约束，转化为嵌入全球商业活动毛细血管的“基础设施”，从而在不确定性时代为国际贸易构建新的韧性与秩序。