自然资源法律2025年度观察：在新安全观与绿色转型下的合规进路

2025年是中国自然资源法治建设进程中承前启后、深化改革的关键一年。在生态文明建设战略深入推进、经济高质量发展要求不断增强以及国家安全观全面强化的宏观背景下，自然资源管理正经历法律制度重构、监管范式转型与发展模式升级的深刻变革。与之相应，自然资源法律服务领域也呈现出需求总量扩张、服务链条延伸、专业精度深化、技术融合加速的鲜明特征。本报告系统梳理了2025年度自然资源领域的法治进展、政策动向与市场实践，旨在为法律服务提供者、资源开发利用企业、政府部门及相关研究者提供一份全面的年度观察与分析。报告以国浩集团在自然资源领域的业务实践为基础，结合年度重要法规政策与行业数据，剖析了当前法律服务市场的结构特征与发展态势，并对未来一段时期的业务机遇与挑战作出展望。全文共分三节：第一节梳理年度重要法规与事件，反映政策演进的主线逻辑；第二节分析法律服务市场整体格局与自然资源细分领域的供需状况；第三节立足政策变革与行业趋势，提出面向未来的发展建议。希望通过本报告，能够为相关各方把握行业脉搏、布局未来业务提供有价值的参考。

一、概况

2025年的自然资源管理政策设计展现出极强的前瞻性（瞄准新质生产力与未来产业）和韧性（应对内外风险挑战），主要表现在：土地、矿产、森林等单一资源的“条线管理”进一步实质性转向以国土空间规划为统一底板的“全域全要素统筹”；在全球化变局下，资源安全（尤其是能源资源、战略性矿产资源、耕地资源）上升为国家安全的核心组成部分；土地供应更加聚焦于保障性住房、产业升级（如高科技园区）和重大交通能源基础设施；海上风电、海洋牧场、深海采矿、海水淡化等产业快速发展，海洋经济作为新增长极的战略地位凸显；针对锂、钴、稀土等关键矿产，国内勘探开发和增储上产力度空前，同时强化管控。

在此背景和基础上，已进行了颠覆性修改的《矿产资源法》开始实施，重要战略性矿产资源出口管控强化；土地储备和城市更新进行制度设计和优化，建设用地政策趋于盘活和调整；《永久基本农田保护红线管理办法》等颁布后，为国土空间规划管理进一步优化留下了制度基础；《国家公园法》结束了过去分散管理局面，为国家公园的设立、建设、管理、保护和利用提供了统一的法治遵循，让生态保护真正有法可依、有章可循。2025年颁布、修改的涉及自然资源领域的文件、法律法规政策文件等约46件，其中法律行政法规4件、党中央国务院文件12件、政策性文件32件。

二、重要法律文件和事件梳理

(一) 矿产资源法治保障重大升级，管理策略总体趋严

1.新修订《矿产资源法》在制度设计上显著强化了战略性矿产资源的安全保障能力，通过完善探矿权流转机制、延长探矿权有效期以及明确采矿权抵押权能，极大地激发了社会资本进入矿产勘查领域的活力。2025年更加强调矿产资源的“全生命周期管理”。自然资源部修订印发了《关于加强地质资料管理的通知》，利用数字化手段提升地质资料的社会化服务水平，旨在为新一轮找矿突破战略行动提供全方位的数据支撑。

2.2025年，我国在优势战略性矿产资源（如稀土、关键金属、新能源矿种）的管理上采取了更为强硬且系统的策略。重点表现在稀土及关联战略资源。2月4日，商务部、海关总署发布2025年第10号公告，对钨、碲、铋、钼、铟等与稀土产业链密切相关的战略物项实施出口管制。4月4日，商务部、海关总署发布2025年第18号公告，对7种关键中重稀土物项实施出口管制。10月9日，商务部与海关总署发布系列公告，实现了稀土管制从物项到全产业链的升级。12月9日，商务部与海关总署发布公告2025年第79号，决定自2026年1月1日起对部分钢铁产品实施出口许可证管理。

3.高纯石英矿确立为第174号矿种。2025年4月8日，自然资源部发布2025年第22号公告，经国务院批准，高纯石英矿正式成为我国第174号矿种。公告明确其定义：当前技术下经选矿提纯，二氧化硅纯度不低于99.995%（4N5），杂质与包裹体满足半导体、光伏等高新领域需求，并按应用分三级。公告指出，高纯石英是战略新兴产业关键材料，此次将其设为独立矿种，并纳入战略性矿产管理，将为后续勘查、开采提供法律依据。

4.2025年7月28日，工信部等三部门联合发布《稀土开采和稀土冶炼分离总量调控管理暂行办法》，为《稀土管理条例》核心配套细则。该办法明确了管控范围包含稀土开采与冶炼分离，建立了“工信部牵头、多部门协同、地方落实”的垂直管理体制；年度指标由三部门拟定报国务院，再层级下达至企业，禁止转让借用；强化监管，要求企业建立产品流向台账并录入国家追溯系统，实行县至中央的层级核查与报告制度；创新奖惩，违法企业将核减下一年度指标，合规且技术先进的企业可获指标倾斜。

(二) 自然资源要素利用效率提升

1.新一轮找矿突破战略行动取得新成效。铜、金、锂等资源量大幅增长。辽宁地矿集团第五地质大队在盖州市探明国内首个千吨级低品位超大型金矿床——大东沟金矿，金金属量1444.49吨。在青藏高原新发现铜矿资源量2000余万吨，形成4个千万吨级铜矿资源基地。在湖南郴州临武县鸡脚山探获4.9亿吨超大型锂矿，氧化锂平均品位0.268%，氧化锂资源量131万吨。2025年8月5日，中国矿业权评估师协会（自然资源部指导）发布《固体矿产资源储量报告规则(2025)》，基于国内储量分类标准与 CRIRSCO《国际模板》，实现国内外标准对接。新规则获国际认可后，国内报告可直接被国际资本市场接受，助力企业“走出去”与海外资本“引进来”。同时，对于减少虚假储量信息，降低投资者风险，提升资本市场对矿业的信心有重要意义。

2.土地供应结构深刻调整。2025年5月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于持续推进城市更新行动的意见》，2025年8月15日下发了《关于推动城市高质量发展的意见》，持续推动加快城市发展方式转型，推动城市高质量发展。自然资源部、财政部、中国人民银行国家金融监督管理总局下发《土地储备管理办法》，规范土地储备管理。2025年上半年全国国有建设用地供应面积同比下降24.5%，但这并未阻碍经济的稳健增长，原因在于土地利用效率提升。2025年的政策变革强制推行“增存挂钩”机制与“城市更新”驱动下的土地长效发展机制。自然资源部鼓励推行“立体产权登记”制度，明确地下空间、空中连廊等三维权属，通过按产业生命周期动态调整土地供应年限，打通了存量资产再次开发的政策堵点。

3.2025年的海洋政策更加注重深远海的立体化开发，包括深远海风电连片布局、跨省绿电交易以及海上核电重大项目有序推进。2024年12月30日自然资源部发布的《关于进一步加强海上风电项目用海管理的通知》对此起到了积极作用。2025年全面开展入海排污口“查测溯治”，重点海湾整治完成率大幅提升，并在上海、浙江等沿海地区率先推进“V型生态岸线”建设。

4.2025年9月12日，《国家公园法》正式通过，标志着我国国家公园管理全面迈入法治化轨道，对推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化具有重大而深远的意义。国家公园法明确了“政府主导、多方参与、社会共享”的保护格局，搭建起国家公园法律制度的基本框架，对布局设立、保护管理、参与共享、保障监督等关键环节作出全面规范。我国自2015年启动国家公园体制试点，2021年正式设立三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山第一批5个国家公园。大熊猫和海南热带雨林国家公园的特色文旅产业、东北虎豹国家公园的林下经济，均通过机制创新践行了“两山”理论。

(三) 土地管理政策直面矛盾优化调整

1.永久基本农田保护红线布局的正向优化。2025年8月29日，自然资源部、农业农村部发布《永久基本农田保护红线管理办法》，提出永久基本农田保护红线在坚持整体稳定，确保国土空间规划确定的永久基本农田保护任务不突破的前提下，可以对布局进行正向优化。对可以优化调整的，具体明确了五种情形，另外就是对耕地保护任务目标可以动态调整。

2.土地执法和调查模式重大调整。2025年6月，自然资源部对执法工作模式进行重大调整，提出部本级不再下发卫片图斑，要求变“层层下发”为“自查自用”，历时25年的卫片执法工作正式退出历史舞台。2025年度，颁布下发了《关于优化年度国土变更调查规范调查成果应用的通知》《关于开展2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测工作的通知》等规范性文件，一是调查不再坚持强调“所见即所得”，逐步回归实事求是；二是对耕地的认定以是否破坏耕作层为主要依据；三是将经济林（果）纳入林地管理；四是进一步加强调查与管理有效衔接，逐步解决“两张皮”问题。

3.进一步优化建设用地管理。2025年4月16日，自然资源部、国家林草局印发《自然资源部 国家林草局关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》，对建设用地管理等提出了一系列新的改革举措：对国家和省级重大项目，由自然资源部依据清单统一配置用地年度计划指标。2025年9月，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，本次试点覆盖京津冀、长三角、珠三角、中西部等10个重点区域。2025年9月国务院批复同意的北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个要素市场化配置综合改革试点，目前正全面推开集体经营性建设用地入市。

(四) 国土空间规划管理的优化

1.规划有新政策。《自然资源部 国家林草局关于进一步做好自然资源要素保障工作的通知》明确：已经部备案的“未批已填”类区域重大产业、公共服务设施、基础设施项目落地的，不计入城镇开发边界扩展倍数核算；鼓励各地探索风景名胜区详细规划和国土空间详细规划协同编制机制，按程序批准并纳入国土空间规划“一张图”后，可作为规划许可的依据。2025年4月10日，自然资源部办公厅印发《《自然资源部办公厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》，规定可结合实际预留一定用地规模不划定村庄建设边界，作为“留白”机动指标。本年度颁布的涉及空间规划的规范性文件还有2025年6月4日《关于开展2025年城市国土空间监测工作的通知》，以及2025年6月13日《关于开展国土空间规划体检评估的通知》等。

2.“多规合一”全面实施。2025年，全国省、市、县国土空间总体规划基本批复完成，2025年的政策变革重点在于建立“国土空间规划实施监测网络（ASDP）”，自然资源部推动“用地、用林、用草、用海、用矿”的联动审批，实现了审批效能的跨越式提升。自然资源部在年初确立了“四个融合”战略——司局融合、部局融合、部门融合、部省融合，旨在深度融合多领域AI大模型，有效提升决策水平。江苏省在2025年3月率先完成了DeepSeek大模型的本地化部署，湖南省则推出了“调查监测大脑”，实现了空间权属、资源现状与规划蓝图的高维度统一。

一、法律服务市场的总体判断

综合2025年10月辽宁鼎极律师事务所发布的《2024-2025年中国律师/法律服务市场全景调研与发展战略分析报告》，以及共研网共研产业研究院2026年1月7日发布的《2026-2032年中国法律服务市场调查与市场需求预测报告》，2025年9月，全国执业律师人数突破83万人；2024年行业业务总收入实现2200亿元，同比增长8.5%，较2020-2023年复合增长率提升1.2个百分点。企业法律服务领域2024年市场规模达1450亿元，占整体市场的65.9%；金融、医药、新能源等监管密集型行业贡献超70%的需求；数据合规、跨境争议解决、环境法律等领域增速领跑行业。数据合规2024年服务规模突破80亿元，同比增长45%。

《报告》同时指出，2025年上半年民事案件平均代理费同比下降23%，服务质量下滑形成恶性循环。全国Top30律所占据30%的市场份额，在高端商事法律服务领域（如跨境并购、IPO）占据75%以上份额；中小型区域律所数量占比超90%，在基础诉讼与本地非诉业务中占据主导，市场份额约50%，但同质化竞争严重；互联网法律服务头部平台月均活跃用户超700万人，2024年市场份额达20%，通过在线咨询、文书模板、批量案件处理等模式，快速抢占中低端市场，年营收增速超35%。《报告》预测了法律服务市场的趋势为：一是环境诉讼、碳交易合规、ESG报告审核等需求持续释放；二是国际化加速，中国将深度参与国际法律规则制定；三是智能化深化，法律文书自动化、类案推送、量刑建议等场景普及等。

二、自然资源法律服务2025年度的情况

至今为止，尚未在公开或付费平台中检索到自然资源法律服务市场的规模、占有率以及其他细分领域的情况，原因有如前述，自然资源涉及范围过于广泛，缺乏较为明确的统计口径，仅可根据相关信息得出以下数据：

(一) 诉讼业务

根据最高人民法院2026年1月19日公布的2025年司法审判工作主要数据，受理环境资源民事一审案件16万余件，同比上升超过11%，占全年受理一审民商事案件（2000余万件）约0.8%。

2025年8月，浙江湖州举办的全国生态环境检察工作推进会公开发布：全国检察机关扎实推进生态环境检察工作，2023年以来共办理各类环境资源案件34.5万件。

与自然资源相关的案由及罪名年度结案数据：

1.检索涉及到的案由

(1) 民事（约26个左右）：海域使用权纠纷、探矿权纠纷、采矿权纠纷、取水权纠纷、养殖权纠纷、捕捞权纠纷、土地承包经营权纠纷、土地经营权纠纷、建设用地使用权纠纷、宅基地使用权纠纷、居住权纠纷、地役权纠纷；自然资源资产损害赔偿纠纷；建设用地使用权出让合同纠纷、建设用地使用权转让合同纠纷；临时建设用地合同纠纷、临时勘察用地合同纠纷；探矿权转让合同纠纷、采矿权转让合同纠纷、矿产资源压覆补偿合同纠纷；供用电合同纠纷、供用水合同纠纷、供用气合同纠纷、供用热力合同纠纷；中外合作勘探开发自然资源合同纠纷。

(2) 刑事（9个）：非法占用农用地罪、非法转让、倒卖土地使用权罪；非法批准征收、征用、占用土地罪；破坏自然保护地罪、非法采矿罪、破坏性采矿罪、盗伐林木罪、滥伐林木罪、危害国家重点保护植物罪。

(3) 行政：涉及土地、矿权等的行政许可、行政决定、行政处罚等。

2.检索方式

(1) 时间：裁判时间为2025年1月1日至2025年12月31日的裁判文书数量

(2) 工具：alpha案例库

(3) 以关键词检索（检索结果可能含民事、行政、刑事）的结果：

①与“海域”有关的纠纷（含海域使用权等）：169件；

②与“矿权”有关的纠纷（含探矿权、采矿权等）：126条；

③与“土地”有关的纠纷（如土地承包经营、土地确权等）：23823条；

④与“建设用地”有关的纠纷（建设用地出让、转让等）：1009条；

⑤与“电、水、气、热”有关的纠纷：3790件、4489件、495件、15193件。

(4) 以刑事案由检索的结果：

①非法占用农用地罪：283条；

②非法转让、倒卖土地使用权罪：19条；

③非法采矿罪：391条；

④盗伐林木罪：126条；

⑤滥伐林木罪：416条；

⑥危害国家重点保护植物罪：184条。

(二) 非诉讼业务

1.并购业务

据公众号《疆亘资本》2026年1月12日发布的《并购重组2025年回顾与2026年展望》，2025 年度中国并购市场共披露约 10241起并购事件，同比上升 2.56%；交易规模约28458.54 亿元，同比上升2.74%。根据该文中披露的信息来看，涉及自然资源并购的行业为有色金属、煤炭、石油化工3个行业，其中有色金属并购事件370件，规模3137.81亿元；煤炭68件，规模2180.2亿；石油化工75件，规模747.22亿元。

2.破产业务

(1) 2025年10月25日-26日召开的第十六届中国破产法论坛披露的信息，2025年1-9月，全国法院破产申请立案3万余件，同比下降9%；经审查后受理（清算、和解、重整）2.29万件，同比下降7%；审结破产案件1.5万件，其中审结破产重整案件402件，与去年同期相比增长16.52%。

(1) 据公众号《无破有数》2025年1月22日发布的《2024年度全国破产行业大数据报告》，以及公众号《CIB调查服务》2025年11月20日发布的《2025年上半年中国破产企业情报》，破产企业所属行业排名在前的为批发业、商业服务业、零售业、房地产业、零售业等，均未提及与自然资源领域有关的行业。

(3) 通过公开渠道及付费数据库包括案例库，未能检索到有关自然资源、矿业、煤炭、有色金属、石油化工等行业在2025年度进入破产程序的总体情况，仅能检索到信息量有限的个案情况，如下表：

3.其他业务

如自然资源主管部门日常法律顾问、合规管理、开发、执法、投融资、交易等无法获得有效数据。

(三) 相关分析

1.争议解决案件总体较为复杂：除土地纠纷案件外，涉及自然资源权属纠纷、征地补偿安置、矿业权合同纠纷、生态环境损害赔偿、规划许可行政诉讼等案件数量虽然绝对数和占比均不高，但案情日益复杂，往往涉及民事、行政、刑事法律关系交叉，对律师的综合业务能力提出高要求。

2.并购交易服务需求企稳：矿业并购重组、土地使用权转让与合资合作开发等交易活动活跃。与之相关的尽职调查、交易结构设计、文件起草、谈判支持等法律服务需求保持稳步增长，要求律师不仅懂法律，还需熟悉产业政策、技术标准和财务模型。

3.合规与风控仍然是“刚需”：随着新《矿产资源法》正式实施及一系列配套法规政策的出台，矿业企业（尤其是国有大型矿业集团、上市矿企及涉外矿业投资主体）面临着前所未有的合规体系重构压力。从矿业权取得、流转、延续，到勘探开采过程中的安全环保、生态修复、用地保障，再到矿山闭坑的全生命周期合规管理，仍然需要合规和风控作为日常法律服务的基本盘。

一、新《矿产资源法》及配套制度的全面落地与司法实践

一是关键矿产开发法律业务将显著增长，锂、钴、稀土等战略矿产的开发、贸易和投资活动增加，带来大量矿业权获取、跨境交易等法律服务需求。二是矿业ESG合规服务成为差异化竞争关键，随着ESG标准普及，矿业公司需要律师事务所提供环境责任评估、社区关系协调等专业服务。三是矿业跨境交易与国际仲裁业务增加，全球化背景下，矿产资源的跨国开发与合作日益频繁，涉及复杂的国际法、投资保护协定等法律问题。另外，新《矿法》的实施仅是开始，其确立的一系列新制度（如矿业权出让合同性质、生态修复令的执行与监督、矿产资源储量市场化管理改革等）将在实践中面临具体化、操作化的挑战。首批依据新法产生的行政许可、行政处罚、民事合同纠纷案件将进入复议和诉讼程序，相关司法判决将形成重要的判例规则。律师需要深度参与这一过程，通过代理案件、发表专业意见、参与立法后评估等方式，影响法律规则的具体形成。

二、自然资源资产产权制度改革深化与统一确权登记

健全自然资源资产产权体系，清晰界定各类自然资源资产的产权主体、权利内容和边界，是资源市场化配置的基础。不动产统一登记向自然资源（如水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等）确权登记的延伸，将引发大量权属争议和历史遗留问题。与此相关的产权流转、抵押担保、作价出资、收益分配等法律服务需求将大幅增加。

三、国土空间规划体系下的开发保护合规新范式

“多规合一”的国土空间规划体系全面实施后，所有开发保护建设活动都必须在规划确定的“一张图”上进行。规划许可的刚性约束增强，规划调整的程序更为严格。法律服务需要前移至项目的规划符合性分析阶段，深入理解“三区三线”（生态、农业、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）的管控规则，防范因违反空间规划而产生的重大法律风险。

四、“双碳”战略目标牵引下的绿色转型法律机遇

实现碳达峰、碳中和目标，将彻底重塑能源结构和资源利用方式。大规模风光电基地建设带来的用地用海用林法律问题、储能设施布局、循环经济产业（城市矿产、废旧物资利用）的法规政策、绿色技术创新的知识产权保护、碳边境调节机制（CBAM）等国际贸易规则应对等，都将催生全新的法律服务蓝海。

五、全球资源博弈加剧背景下的涉外法律风险防控

保障国家战略性矿产资源供应链安全，要求企业更积极地“走出去”参与全球资源配置。与此同时，国际投资保护主义抬头、ESG标准成为国际投资准入新门槛、东道国资源民族主义情绪上升、国际争议解决机制变革等，使得涉外自然资源投资的法律风险空前复杂。加强海外投资合规体系建设、熟悉国际仲裁规则、利用投资协定保护自身权益，成为涉外法律服务能力的核心。

六、数字化转型与数据安全带来的合规新边疆

自然资源数据的采集、处理、共享和应用涉及国家安全、商业秘密和个人隐私。随着《数据安全法》《个人信息保护法》的深入实施，以及自然资源领域数据管理暂行办法的出台，数据合规成为必须攻克的新课题。法律服务需帮助企业建立数据分类分级管理制度，规范数据跨境流动，防范数据泄露与滥用风险。

本报告通过对2025年度自然资源领域法律政策、市场实践及服务模式的系统观察，揭示了行业发展的核心特征与未来趋势。年度政策呈现出强化资源安全、统筹全域要素、提升利用效率、深化法治保障的鲜明导向，尤其是新《矿产资源法》的实施、关键矿产管控升级、国土空间规划体系完善以及《国家公园法》的出台，标志着自然资源管理迈入更系统、更严格的新阶段。对应于此，自然资源法律服务市场展现出“行政+民商事”争议解决为核心、合规风控为刚需、并购等非诉业务稳步发展的格局。市场同时显露出对跨境交易、ESG合规、数据安全、生态损害赔偿等新兴领域专业服务的迫切需求。面对快速演进的政策环境与日益复杂的客户需求，律师事务所需着力提升国际化服务能力、深化跨区域协同、创新“产品+服务”模式，并将ESG理念、数字化转型、绿色金融等前瞻性议题深度融入业务内核，方能在变革中把握机遇，实现专业服务的持续升级与价值创造。