编者按：近年来，集体土地房屋产权人在签订拆迁补偿协议后，以各种理由推诿、延迟甚至拒不交房的情形时有发生，由此导致项目迟迟无法推进，并产生了不良的示范效应。国浩南京合伙人潘骏等自2019年以来担任南京市江宁区人民政府法律顾问，并担任该区房屋征迁法律服务专项顾问，处理了部分街道的房屋征迁法律服务纠纷。本文中，潘骏律师根据实务经验，就签订集体土地征收补偿协议后拒不交房问题进行了法律分析并提出了依法应对的建议。
一、集体土地拆迁补偿安置协议的性质争议
国有土地上房屋征收与补偿行政案件的定性已无争议，《中华人民共和国行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《江苏省贯彻实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干问题的规定（苏政发〔2011〕91号）》《江苏省高级人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿行政案件若干问题审理指南》对此类案件的裁判规则、强制执行程序作出了具体规定。但集体土地上房屋征收与补偿案件如何强制执行，尚无明确法律规定，实践中征迁主体包括政府、街道办事处、社区、村民委员会等多种类型，诉请的事实和理由也是依据合同要求交付房屋，有的基层法院对此判决不一，往往争议较大。
以南京市为例，部分基层法院的生效判决曾将此类情形作为平等民事主体之间的争议处理。典型的案例如：
(一) 原告南京市栖霞区房屋征收管理办公室与被告李某某、第三人徐某某房屋拆迁安置补偿合同纠纷一审民事判决书【（2019）苏0113民初5908号】
南京市栖霞区人民法院认为“原被告于2019年7月10日签订的征收协议系双方自愿签订，此次征收经合法程序批准和实施，征收协议明确了被告所应享有的货币补偿款及各项补助费用，被告的征收补偿利益已获得保障。因此，该征收协议合法有效，原被告均应按协议履行。征收是强制性地以适当补偿为前提的权利移转，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。因此，本案所涉的征收决定已经生效，被征收房屋的物权已归属原告，被告有义务将其被征收房屋腾空交付给原告，第三人徐某某作为被征收房屋承租人，根据政策规定不属于被征收人，且征收协议中已对被征收房屋作为非住宅的设备搬运费、营业用房的停业补偿费及固定电话、电增容等装修补助费予以测算补偿，第三人作为承租人可以根据有关房屋租赁的法律、司法解释规定，向出租人另行主张相应的征收补偿利益，故第三人仍占有被征收房屋缺乏合法依据。综上，原告主张被告及第三人将位于南京市栖霞区的房屋腾空并交付原告拆除的诉讼请求，合法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国物权法》第二十八条、第三十四条之规定，判决如下：被告李某某、第三人徐某某于本判决生效之日起十五日内将坐落于南京市栖霞区的房屋腾空并交付给原告南京市栖霞区房屋征收管理办公室拆除。”
(二) 原告南京市高淳区人民政府淳溪街道办事处与被告朱某某合同纠纷一审民事判决书【（2018）苏0118民初2713号】
南京市高淳区人民法院认为“原、被告签订的房屋征收补偿协议系双方真实意思表示，不违反法律与行政法规的规定，应认定合法有效。根据合同法的规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定全面履行自己的义务。现原、被告双方涉案房屋征收已达成协议，原告已按协议约定准备相应的补偿款及安置房源，被告应按约定将被征收房屋及附属物交付原告。被告未按约履行自己的义务，应承担相应的责任。据此，依据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条、第一百零七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百四十二条之规定，判决如下：被告朱某某应于本判决发生法律效力之日起10日内将位于南京市高淳区的房屋腾空并将前述房屋及附属物交付原告南京市高淳区人民政府淳溪街道办事处。”
(三) 周某某与南京市溧水区石湫镇人民政府房屋拆迁安置补偿合同纠纷二审民事判决书【(2018)苏01民终8948号】
南京市中级人民法院认为：“根据最高人民法院法释[2005]9号文件批复规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。现行《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政机关不依法履行土地房屋征收补偿协议产生争议，属于行政诉讼受理范围，但该法规定从2015年5月1日施行，而涉案补偿协议签订时间为2013年8月，故在本案不适用。因此，上诉人主张本案不属于人民法院民事诉讼受案范围，与法不合。案涉协议被拆迁人为“周某某”，但案涉房屋属于上诉人与其丈夫陆某某夫妻共同财产，被上诉人有理由相信陆某某签署案涉补偿协议为夫妻双方共同意思表示，现上诉人否认陆某某签字的效力，于法无据。上诉人与被上诉人签订的案涉补偿协议，系双方真实意思表示，不违反法律行政法规强制性规定，合法有效，上诉人主张合同无效无事实和法律依据。综上，一审法院判决上诉人按照协议履行正确。”
根据上述生效判决，南京中院在【(2018)苏01民终8948号】民事判决中陈述了两个观点，一是对于拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。但对于已经达成安置协议，因被征迁人拒不交房所产生之争议并无规定；二是2015年5月1日之后，行政机关不依法履行土地房屋征收补偿协议产生争议，属于行政诉讼受理范围。根据该法律规定可以推知，行政机关诉请被征收人交付房屋的案件，也应当作为行政诉讼案件受理。但在此之后部分南京基层法院仍以民事案件受理，并根据《物权法》或《合同法》作出了交付房屋的判决。由此可见，实践中对于集体土地房屋征收补偿协议签订后履行所生争议，究竟属于行政还是民事的管辖范围，仍存在争议。
二、现行法律法规、类案判决对此类或类似情形的处理规则
(一)《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》
2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，对此类情形明确了处理规则：
1. 第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”
2. 第二十四条：“公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。”
3. 第二十八条：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”
笔者认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，对于2015年5月1日之后所订立的集体土地征收补偿协议，尽管实践中可能存在多种主体作为征收人的情形，但如果经过查明，该协议的目的是为了实现行政管理或者公共服务目标，则应当视为行政协议，而不能简单依据订立征收协议的主体进行确定。在钱某某、张某某与苏州市相城区黄埭镇人民政府行政确认一审行政判决书【（2019）苏0507行初12号】中，苏州市相城区人民法院就对被告的身份进行了“穿透性认定”：经法院查明，尽管《房屋拆迁安置补偿协议》是被征迁人与三埂村委会签订的，“但从签订的补偿协议内容看，主要是因相城区经济建设和社会发展需要，加快现代化建设步伐，而实施的协议拆迁；另从实施拆迁过程来看，涉及钱某拆迁房屋（包含两原告的案涉房屋）的价值评估由苏州市相城区黄埭镇人民政府委托评估公司进行评估的，补偿协议由黄埭镇人民政府下属黄埭镇城乡建设管理局动迁安置科作为拆迁管理部门盖章确认；再从苏州寒山闻钟论坛上针对黄埭镇三埂村拆迁问题的咨询投诉均由被告黄埭镇政府作出了回复。综上，有理由相信涉及三埂村36组案涉房屋的拆迁是由黄埭镇人民政府组织实施，而三埂村委会只是具体落实拆迁，三埂村委会的行为应视为委托的行政机关黄埭镇政府的行为，故黄埭镇政府是本案适格的被告”。据此，在征收人履行了补偿安置义务后，如被征收人未能按照协议约定履行交付房屋义务，应根据该司法解释第二十四条规定的程序处理。对2015年5月1日订立的协议所产生的纠纷，可以作为民事案件并适用当时的法律、行政法规及司法解释处理。
(二)《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》的相关规定
1.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”该条规定并未对“阻挠国家建设征收土地的”作出具体界定。
2.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。”该条规定明确了被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行的情形下，人民法院可以直接执行县级以上人民政府土地管理部门作出的《责令交出土地决定》。
(三) 最高人民法院部分类案判决
1. 指导案例91号：沙某某等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案【（2015）皖行赔终字第00011号】
该案中，安徽省高级人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。马鞍山市花山区人民政府提供的证据不能证明原告自愿交出了被征土地上的房屋，其在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，对沙某某等四人的房屋组织实施拆除，行为违法。关于被拆房屋内物品损失问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。马鞍山市花山区人民政府组织拆除上诉人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任。
2. 宝鸡市渭滨区人民政府、于润桃城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审审查与审判监督行政裁定书【（2018）最高法行申4205号】
该案中，最高人民法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：”被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋及附着物的强制拆除问题，亦可参照。据此，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案渭滨区政府，既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，原审法院判决确认该拆除行为违法并无不当。
笔者认为，上述最高人民法院类案判决确立了如下三条重要规则：
1. 集体土地房屋征迁补偿协议订立后，需由行政机关先行作出责令交出土地决定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。
2. 如未经上述法定程序，行政机关径行强制拆除被征迁人房屋的，则有无经过被征迁人同意，以及被征迁人房屋内物品损失等事实的举证责任，由行政机关承担。
3. 虽然暂无明确法律规定，但最高人民法院在类案判决中认为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定可参照适用于集体土地上房屋征收与补偿的情形。但对于申请法院执行的主体，该判决中确认为“作出房屋征收决定的市、县级人民政府”，与前述《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》中“县级以上人民政府土地管理部门”存在冲突，亟待明确。
(四) 江浙部分城市的相关条例规定
此处列举江浙部分城市仍在生效的相关条例规定作为参考：
1.《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》
(1) 第十五条：“拆迁补偿安置协议签订后，一方当事人不履行协议的，另一方当事人可以依照约定向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院提起诉讼。”
(2) 第十六条：“拆迁人和被拆迁人在拆迁公告确定的搬迁期限内经协商达不成拆迁补偿安置协议的，可以向所在地的县（市）、区人民政府申请裁决。裁决机关应当自受理裁决申请之日起三十日内依法作出书面裁决。当事人对裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。当事人逾期拒不履行裁决确定的义务，又不申请行政复议或提起行政诉讼的，作出裁决的机关可以申请人民法院强制执行。”
(3) 第十八条：“除人民法院依法强制执行以外，任何单位和个人不得强行拆除被拆迁人的房屋。”
2.《镇江市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法（2009修正）》
(1) 第十一条：“房屋拆迁补偿安置协议订立后，拆迁当事人对补偿安置协议产生纠纷的，可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。”
(2) 第十二条：“拆迁人与被拆迁人经协商达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，分别由被拆迁房屋所在地的区建设管理部门、南山风景区管委会裁决。裁决应当自受理申请之日起的30日内做出。对裁决不服的由区人民政府依法处理。裁决工作程序按照建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》、《江苏省城市房屋拆迁行政裁决工作规程》执行。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由市国土资源行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”
3.《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》
第二十六条：“被征收人在征地房屋补偿方案确定的搬迁期限内未搬迁的，由征收机构报请市国土资源管理部门依法责令被征收人交出土地；被征收人拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”
笔者认为，宁波和镇江的条例因制定时间较早，对此类纠纷的处理态度是既可以提起仲裁，又可以提起诉讼，鉴于《中华人民共和国仲裁法》第二条将行政协议明确排除出仲裁范围，可见立法时的态度对此类协议仍然作为民事协议处理，在行政诉讼法修改之后，尤其是《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》实施之后，上述规定已经与上位法相抵触，亟待修改。《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》制定于行政诉讼法修改之后，故其规定相对合理，但“征收机构”需要明确。
三、小 结
结合上述法律法规以及最高人民法院类案判决，在集体土地房屋征收补偿情形下，被征收人在征地房屋补偿方案确定的搬迁期限内未搬迁的，笔者认为可采取如下程序予以解决：
(一) 协调解决：由征收人对被征收人交付土地及地上房屋进行催告，力争通过协调解决上述争议纠纷。对于征收人已经支付、但被征收人一直未迁出期间的过渡费用，应在安置补偿款中予以扣除。已经支付的，应当保留依法追索的权利。
(二) 作出决定：如催告后被征收人仍不履行的，由征收人报送县级以上人民政府土地管理部门，由其作出要求被告征收人履行协议的《责令交出土地决定》，并依法送达被征收人。
(三) 申请执行：如被征收人收到《责令交出土地决定》后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行的，依法向征收土地所在区域有管辖权的人民法院申请行政强制执行。
在此过程中，因涉及征收协议中载明的征收人及被征收人、政府土地管理部门、人民法院等多个主体，宜在政府层面先行统一认识、统筹安排。同时，在行政强制执行之前及实施过程中，建议由公证机构在征收协议双方都在场时，对房屋里的相关财产、设施先行确认取证，避免在执行过程中因财产损失无法确认而产生新的纠纷。
