摘要：在当前完善基层政府治理、促进政府依法行政理念的新形势、新背景下，对基层政府依法防控疫情中存在的问题进行深度剖析，结合新时期基层政府法律顾问的角色和职能，尝试探讨构建基层依法防控疫情的路径与机制，并探索重构地方政府法律顾问在依法防控疫情中的职能定位。
提供公共服务和社会管理是政府的重要职能。及时有效地应对重大公共卫生事件，维护人民生命与社会秩序，是各级政府的一项重要职责。基层政府在应对重大突发疫情体系中尚存在一些薄弱环节，如果不能深刻反思其中的深层次原因，潜在的疫情将继续成为高悬于头顶的达摩克里斯之剑。如何吸取疫情中防控的经验教训，建立完善依法防控疫情的长效机制，已成为基层政府迫切需要关注的问题。
一、依法防控疫情的现实问题
伴随我国疫情形势的基本稳定和境外疫情的持续爆发，各国对我国在新冠疫情防控过程中采取的各项举措，由反对意见居多转为赞同声音居多。我国新冠疫情防控是有力并且有效的，但在依法防疫层面还存在如下一些问题需要改进：
(一) 征用、隔离等临时性行政措施方面
征用程序瑕疵。疫情爆发后，面对大量病例、隔离人员无处安置，一些基层政府征用了大量体育场、酒店、高校宿舍等，在此过程中出现了高校学生放在宿舍的个人物品被径直丢弃在宿舍楼下等行为，还出现了一些地方政府“依法实施紧急征用”其他地方口罩的情况，反映出部分基层政府在疫情期间行征用之行为时，决策、部署以及征用程序方面均存在一定瑕疵。
补偿未能到位。根据我国现行《突发事件应对法》第12条、《传染病防治法》第45条相关规定，被征用的财产在使用完毕后，应当返还或予以补偿，但对于补偿主体、补偿范围以及如何确定补偿数额，尚没有具体规定。截至目前，也尚无公开渠道获知行政征用后的补偿情况。
措施执行不当。疫情期间，村庄断路、不让租户进小区甚至随意进入他人家中砸毁牌桌等“防疫措施”屡次登上网络热搜，成为全民关注的焦点。虽然这些措施在一定程度上对于控制疫情确实起到了积极作用，但在国内疫情得到有效控制的今天，应当对这部分行为的合法、合理性予以反思。
(二) 依法决策方面
重大行政决策程序疏漏。根据国务院公布的《重大行政决策程序暂行条例》，作出重大行政决策应当遵循科学决策、民主决策和依法决策的原则，但突发事件应急处置决策却排除在该条例适用事项之外。诚然，如疫情等突发事件的决策往往更为急迫，且具有偶发性，但在尚没有法律和行政法规对疫情处置决策进行规定的情况下，应当参照上述条例的决策原则进行疫情防控决策。
未严格遵守决策流程。疫情发生后，各地先后成立肺炎防控指挥部，就肺炎疫情防控工作进行通告，后由各地政府通告决定启动公共卫生事件一级响应，并发布各项措施。然而，在围绕疫情公开与否和如何应对的决策过程中，公众一无所知。如参照上述《重大行政决策程序暂行条例》，决策过程中应当有公众参与。特别是在网络发达的今天，通过网络征求公众意见，并非难事，通过公众意见的充分表达、征求和吸收，无疑能够进一步提升防疫决策的科学、合理。
不结合具体地域实际搞“一刀切”。一些疫情较轻的城市，采取了照搬疫情严重城市防疫措施的方式，来达到遏制疫情发展的目的。但事实上，诸如物流阻断、拖延复工等均非不得已而为之的措施，对于部分疫情较轻的城市，可能并无实施之必要。在全国各地均受到疫情影响的情况下，受疫情影响较小之地区更应该充分结合当地实际，采取适宜防疫措施并尽可能保证经济正常运行，而无必要照搬其他城市疫情防控措施。[注1]
(三) 行政执法方面
部分行政机关及官员的专业性不够。疫情发生后，某市卫健委主任“一问三不知”的视频在网络上被大量转发并引网友热评，类似事件并非孤例，各地多名身处疫情防控要职的人员相继受到处分。正如习总书记所说：“没有一个文件、一个部门帮乡镇解决急需的哪怕一个口罩、一瓶消毒水的问题。还有些干部作风飘浮、不深入疫情防控第一线，疫情防控基本情况一问三不知”。[注2]
执法作风失当。除上述不作为外，个别地区出现了一些粗暴执法等“乱作为”，如“不戴口罩被捆绑”、“打麻将被游街示众”等。就该部分执法行为来说，明显侵犯人身自由，不符合比例原则，经不起法律审视。在一些地方进行全民核酸检测过程中，也相继出现了大量居民长时间排队聚集、部分公布的核酸检测点未按时开放等秩序混乱的情况。
(四) 信息监管方面
信息保管、使用不当。一些微信群、qq群等社交平台中陆续出现大量如武汉返XX城市人员名单、XX医院出入人员名单、XX城市疑似病例分布等信息的转发，其中甚至包含人员住址、身份证号码、联系电话等。在全民核酸检测收集被检测人员信息时，各地做法也并不统一，出现了人工登记、手机拍照留存、系统拍照上传等多种方式。在此过程中被检测者的个人信息均有泄露之可能。
信息发布不及时。虽然“非典”后我国建立了一套传染病监控网络直报系统，然而，疾控部门的实时监测并不等于及时发布与及时决策。一些地方网络谣言盛行，监管治理乏力，新增确诊人数、病例活动轨迹公布滞后的情况还仍然存在。
信息发布不够严谨准确。媒体曾纷纷转载“上海药物所、武汉病毒所联合发现：双黄连可抑制新型冠状病毒”，致使双黄莲口服液被抢购一空，事后再转载“抑制并不等于预防和治疗”，双黄连事件才告一段落。从十七年前的板蓝根事件到今天的双黄连事件，一方面反映出公众在面对疫情时的恐慌心理，另一方面也反映出疫情相关信息发布不准确对公众产生严重误导甚至影响社会秩序、加大防疫负担。
二、问题成因初探
相比于十八年前的非典疫情，我国基层政府在此次新冠疫情应对上虽有明显进步，但不足之处亦显而易见。究其原因，主要是制度尚存缺失、理念亟需转变、服务仍应加强，具体如下：
(一) 防疫法律法规制度有待进一步完善
如前文所述，针对疫情期间的处置决策不适用现行有效的《重大行政决策程序暂行条例》。但事实上，疫情等突发事件较一般行政决策更为紧急，如果此前有一套行之有效的疫情处置决策法规，那么疫情发生后可能交出一份更让群众满意的处置方案。其二，就疫情期间行政措施的执行而言，因疫情期间往往需要采取限制人身自由、征用财产等严苛的行政措施，但对该部分行政措施的执行并无执行标准，这也直接导致部分行政执法人员过度执法，引起公众不满。其三，疫情发生以来，公众中出现了部分不配合防疫工作之行为，除前述数据泄漏问题外，还出现隐瞒疫情重点地区旅居史致多人被隔离等情形，类似行为在此次新冠疫情前并未被明确规定在此前已经施行的法律法规中，使得公众对其行为后果缺乏准确判断。此次疫情发展至今，最高人民法院、最高人民检察院已发布相关司法解释，且各地也陆续针对相关人员采取了相应措施并予以通报，具有一定的社会效应，但仍需进一步加大相关宣传工作，相信能够对公众有更为积极的指引作用。
(二) 部分领导干部法治意识有待进一步提高
近年来干部考核机制中重视GDP的指标情况虽然有所改善，但是在民生指标、群体性事件、群众上访事件等方面仍不十分重视。这种一层一层地方政府的锦标赛的考核机制，导致地方官员担心出事问责，延报不报。地方政府也是“经济人”，也会追求自身利益最大化，地方政府的自利性在这次疫情事件中暴露出来。加上春节的特殊时间节点，使部分地方政府选择维稳成为头等大事，导致疫情控制时间有所耽误。而从本质上讲，这也是部分领导干部在应对疫情时法治意识欠缺所导致。另一方面，疫情期间部分地区在差异化防疫、打击哄抬物价等行为、出台“土政策”阻碍应急物资运输等方面，也都表现出明显不足。“如果有更多的领导干部能够将与应急管理相关的法律制度谙熟于心，我们在突发事件面前的应对将会更加从容不迫、有的放矢。”[注3]
(三) 行政执法监督机制有待进一步健全
有关法律法规都规定了相应的监督与救济制度，但行政措施却尚欠缺存在合理的监督机制。虽然在行政机关内部系统存在着行政监督机制，如国务院有权改变或撤销各部、委员会以及地方各级政府不适当的决定和命令，县级以上的地方各级政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府不适当的决定命令，同时还有备案审查和法规清理制度，但这种监督都只是整体的，具体到涉及具体内容的行政措施，难以发挥作用。随意的行政措施，伴随的是缺乏监督与救济机制，导致民众无所适从。
(四) 政务公开制度有待进一步落实
我国《政府信息公开条例》（简称条例）的实施尽管取得很大成绩，但还存在一些不足。如条例规定的第12条是突发事件应对、环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量等关系公共安全和公共健康的信息，应该及时对公众公开。党的十八届四中全会指出，“全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则”。但在疫情防控过程中，仍然存在政务公开不及时而引起公众不满甚至质疑的现象，特别是在疫情期间相关谣言的处置方面较为明显。另外，部分地方政府延报不报，耽误了疫情的有效控制。政府在应对网络谣言中相对被动，没有真正建立网络舆情预警机制，信息收集渠道不健全。
(五) 公共法律服务供给有待进一步增强
由于我国政府体制原因，司法部门既是公共法律服务供给主体，又是公共法律服务的安排者、监督者、裁判者，这就不可避免造成基层公共法律服务供给存在不足，如公共法律服务资源供给不够、供给成本高、供给产品不丰富、供给覆盖面不广、供给有效性不足，与人民群众生产生活息息相关的法律服务却供应不上，基层群众获得法律服务的信息不多、渠道较少，未能尽享公共服务应有的地位。同时，城乡公共法律服务资源配备不均日益凸显。目前很多地方法律服务资源主要集中于大城市和经济发达地区，乡村明显缺乏，造成城乡之间、区域之间、中心城区与县域之间法律服务资源分布不平衡，乡镇和农村法律服务资源严重匮乏。经济落后的农村地区基层律师人才不足，农村法律服务队伍缺失，导致乡村的公共法律服务缺失，也直接导致了疫情期间出现了前述村民挖路等“过度防疫”行为。
三、健全完善政府防控疫情的长效机制
此次新冠疫情传播速度极快，群众的恐慌和焦虑飞速发酵，对于政府的依赖也表现出空前的需求。诚然，像封城、隔离、调度防疫物资等这些行为的确需要政府发布命令方能顺利实施，但在疫情等突发事件面前，仅仅依靠政府并不足够。通过反思新冠疫情期间政府治理出现的种种问题，有必要从以下各方面建立基层政府依法防控疫情的长效机制，提高政府应对疫情的治理能力。
(一) 健全完善民主法治防控疫情的理念
从政府与公民的关系来看，“政府的权力来源于公民权利的让渡”[注1]，那么政府在行使权利时应当严格遵从于法律的授权，不得侵害公民合法权利，亦不得凭空为公民增设义务。但在新冠疫情防控中，公民人身、财产权利的保护却一再引发争议。
1. 健全征用、隔离等临时性行政措施程序方面的法律法规
征用、隔离等临时性行政措施在疫情防控中起到十分重要的作用，政府在应对疫情治理过程中，有必要加速推进行政措施程序规范化，通过法律、法规对行为主体、行为客体、补偿主体、决策审批流程等方面进行明确规定，从行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核三项制度推行和落实，保障临时性行政措施程序合法。
2. 明确各级政府的行政管理措施权限范围
除卫生防疫部门外，大部分政府机关在应对突发、大规模的疫情上仍然欠缺治理经验。全国范围内各级政府针对本地的实际情况出台了大量的文件和通知，从其内容来看大多属于或涉及政府规章、规范性文件的立法问题。但各级政府大多根据上级单位的通知精神或本地区的需要制定政策，并未完全遵循法治原则，此举一方面可能造成群众和相对人的不解和不满，另一方面也可能构成对法治政府建设的伤害。建议梳理相关中央文件和法律、法规的规定，明确各级人民政府在应对疫情中发布的规范性文件中可以规定的行政管理措施的权限范围，以及各级人民政府不得采取的措施类型。
3. 强化依法决策管理
应将联防联控机制具体规定在重大公共卫生事件防控立法中，同时完善重大疫情防控决策程序规定，把《重大行政决策程序暂行条例》确立的必须坚持和加强党的全面领导原则、遵循科学决策、民主决策、依法决策原则吸收到疫情防控决策程序规定中，实现重大疫情防控决策科学化、民主化、法治化。其次，建立重大疫情防控决策全过程记录制度。《重大行政决策程序暂行条例》规定，对于平时的重大决策，决策机关应当建立重大行政决策过程记录和材料归档制度，将履行决策程序形成的记录、材料及时完整归档。重大疫情防控中的决策也应当建立决策全过程记录制度，有利于明确职责，防止推卸责任、不敢担当、怠于决策，也为今后重大决策责任过错追究提供客观依据。最后，建立重大疫情防控决策合法性审查制度。针对疫情防控中有的地方政府“一刀切”等不科学决策和违法决策现象，应当建立疫情防控中决策合法性审查制度，对决策的合法性进行把关，确保决策守住法律底线。
4. 公正文明规范执法
法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施[注5]。规范执法行为，首先要求相关部门应当梳理疫情防控涉及的相关法律法规及其中适用于疫情防控的执法措施，并明确各措施适用的条件和情形，确保依法合理执法。其次，应当注重对执法程序的监督，可通过加强对执法人员的业务培训、细化执行流程、实行执法记录、执法公示制度等方式，确保执法行为有据可查。最后，考虑到疫情期间的公众情绪，在处罚方式的选择上，应当以说理、教育为主，综合相对人的态度及其行为的社会危害程度给予处罚，做到过罚相当。
(二) 健全完善依法科学作为的防控理念
有权必有责，权力必受监督，是政府权力运行的基本法则。政府既要在其职权范围内有所作为，又要对其违法或不当行为承担相应责任。疫情当前，更需要有为又有责的政府。
1. 提高统筹协调管理能力
疫情期间，需要政府基于对疫情的判断对社会各项资源进行协调、统筹管理，全面行使其公共管理职能。我国经过2003年非典事件之后，强调应急管理，基本建立了“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制、应急法制)中国应急管理体系的基本模式。但在此次疫情中，应急管理方面仍有诸多待完善之处。此外，疫情期间对于市场失灵（如口罩涨价）现象的调整举措也值得进一步完善。
2. 引导社会组织有序参与
在政府与社会关系的处理上，政府应当扮演好引导者的角色，即引导社会组织与政府共同进行社会治理，但不应当过分“包办”一切社会事务。如大量本应由社会组织自发、自行管理的事务遭受政府干预，则发生社会矛盾的风险将明显增加。久而久之，社会组织“退化”，社会整体更依赖于政府，难以有效调动社会组织、群体的积极性，也将引发政府治理与公民自治理念的对立。
3. 建立不作为乱作为的问责机制
本次疫情对于部分政府官员也是一次“照镜子”的机会，对于在治理疫情中执行不力、不作为的地方基层领导干部应严肃处理，及时问责或免职。对于有担当、有作为的官员，则应当破格提拔录用，在地方政府官员中倡导形成依法作为、敢于担责的良好氛围。
(三) 健全完善阳光、诚信、公开的防控理念
阳光、诚信政府，要求政府通过各种机制、途径和形式公开政府从事公共活动和公共服务的依据、过程、信息等，让人民充分享受知情权和监督权。
1. 充分保障知情权参与权监督权
鉴于新冠疫情期间武汉出现了信息发布不及时、数据发布不准确的现象，要抓紧出台政务公开的相关法律法规，充分保障民众的知情权、参与权、监督权。“不仅体现在接受信息这样的消极性权利，还表现在包括对信息源( 即向不特定多数人提供信息的公权力机关) 提出获得信息要求的积极性权利。”[注6]如此，方能更快重构政府和公众之间的信任。
2. 处理好表达自由与秩序的关系
在互联网信息真假难辨的情况下，部分地方政府有时会选择通过封杀或删帖的方式对一些不当信息予以删除，而这一作法却时常被网友解读为“欲盖弥彰”，或是限制公民的表达自由。而对政府来说，正如鲁炜在国务院新闻发布会中表示：“中国的治网之道其最根本的就是坚持依法治网，换一句话来说，就是正确地处理好自由与秩序的关系。”[注7]
3. 杜绝“新官”不理“旧账”的现象
在基层政府防控疫情的过程中，不能因不同领导思路不同，或因旧账“剪不断，理还乱”而让群众、社会承担非必要损失或麻烦，否则必然会严重影响地方政府投资环境及诚信体系建设。
(四) 健全完善智慧、服务型的防控理念
《十九届四中全会决定》提出了“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”，智慧、服务政府正成为“互联网+”时代下将互联网技术应用于政府治理活动中的全新政府服务方式。
2019年11月，全国一体化在线政务服务平台已上线试运行，强力推进“一网审批、一网办理、一网汇聚”的一体化政务服务。就疫情防控来说，此种网上办、不见面、保安全、能办事的服务方式，十分符合疫情防控的客观需要。如有紧急特殊事项确需现场办理的，可拨打相关电话或通过网站进行预约，并在指定时间和指定场所办理，即办即走，最大限度减少滞留时间。对与疫情防控和有序推进复工复产工作有关的紧急事项，要按照法定程序急事急办；对因疫情防控，行政许可事项不能在法定期限作出的，可以依法延长办理期限。
四、地方政府法律顾问在依法防控疫情中的作用展望
作为地方政府依法行政的重要组织和实施的角色，地方政府法律顾问在本次依法防控新冠疫情中发挥了重要作用，一些地方的司法行政机关建立了由法律顾问为骨干的疫情防控法律服务专业团队、业务骨干先锋队；还有一些地方发动政府法律顾问加强涉疫情矛盾纠纷排查化解，对隔离区、定点医疗机构周边地区、误工返乡人员集中居住区等重点区域及时排查、化解各类矛盾纠纷；此外，各地还积极发挥律师援助作用，针对受到疫情影响的旅游、餐饮、劳动、房屋租赁等法律咨询需求，对隔离封闭、职业暴露、医患矛盾、防护用品质量等敏感法律咨询问题，提出了专业咨询意见，有效解答了群众关切。以本文作者法律服务团队为例，身处南京德尔塔变异毒株疫情的前线，作为区政府法律顾问，一直“7*24小时”待命，及时回应区政府疫情防控政策、措施的合法性审查需求，结合国家防疫相关的法律法规及前期各城市行之有效的防控做法，综合兼顾防控疫情大局与个人隐私权保护，先后就全区药店暂时禁售感冒咳嗽类药物、疫情防控期间对封控区域擅自外出人员采取强制措施、对家中无人的隔离户家庭能否入室杀毒、疫情防控法律知识问答手册编纂、在部分地区开展“无疫有爱、守望护宁”行动等十几项专项防疫措施进行了合法性审核，获得了区政府的充分肯定。
结合近两年来本团队在政府疫情防控法律服务中的经验与不足，我们认为，在今后依法防控疫情及其他重大突发事件的过程中，政府法律顾问还应充分发挥自身职能，扮演更为重要的角色，重点应提升“三项职能”：
(一) 强化提升法制审查职能
要加强对疫情期间重大行政决策的审查。这既包括审查决策的合法性、防范法律风险，同时还包括对关乎群众安全、社会秩序、经济发展的相关决策组织论证工作。特别是疫情期间，重大行政决策往往会对从群众到社会整体的方方面面产生较大影响。要从行政决策的合法性和决策程序两方面结合加以有效指引，有效降低疫情防控决策实施的法律风险。要加强对规范性文件的审核。在规范性文件发布前对其合法性进行审查，确保疫情期间的相关政策文件与现行法律法规的规定相符合。如在审查《关于疫情防控期间对封控小区擅自外出人员采取强制措施的请示》的过程中，我们就紧紧围绕《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规规定，并借鉴参考上海、广东广州、河南鹤壁、甘肃陇南、福建泉州等地的个案情况，提出了较为全面、切实可操作的合法性审核意见。
(二) 强化提升执法监督职能
疫情防控工作中，出现大量因执法职责划分不清而导致各执法部门间相互推诿或重复执法的问题，地方政府法律顾问应重点从以下三方面进行监督：一是监督落实行政执法三项制度。推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，是党的十八届四中全会部署的重要改革任务。在疫情防控工作中，要更加注重该三项制度的落实。值得注意的是，新冠疫情期间，隔离、降低人口流动和人员密集度，是防疫的一项重要措施，而在“互联网+”时代，通过构建“互联网+”行政执法监督机制，既能够优化资源配置与利用，又符合疫情期间的特殊需求。二是监督“两法衔接”贯彻落实情况。疫情期间，高价出售口罩、出售不合格口罩等违法行为屡见不鲜。在这一特殊背景下，应注重对疫情防控过程中可能出现的违法犯罪行为进行系统梳理，或通过以案说法的形式指导相关违法行为的处理，及时监督辖区内涉新冠疫情犯罪案件的办理情况。同时，监督各主管行政机关法律责任履职情况，以高效实现公检法机关和有关行政执法机关之间的沟通对接，促进行政执法与刑事司法的衔接。三是推进联合执法机制。疫情防控工作往往涉及到多个执法单位，如各执法单位“各自为政”，不仅容易出现推诿或者“一事再罚”，还会导致执法效率低下、执法效果差。地方政府法律顾问要统筹关系，协调推动各执法单位联合执法，必要时可盘活社区、街道等基层执法力量，提高执法效率。
(三) 强化提升公共法律服务职能
要加强法治宣传教育。开展防控疫情专项法治宣传活动，加强传染病防治、应急管理、野生动物保护等宣传宣讲；加强劳动就业、民生保障和疫情防控期间维护社会秩序、经济秩序的宣传选宣讲，引导全社会依法行动、依法行事。要扩大法律援助服务对象。疫情防控工作中，涉疫情的商事合同、房屋租赁、劳动就业、人身损害、婚姻家庭等类型矛盾纠纷频频出现，大量低收入群体迫切需要及时、权威的法律服务。要继续探索政府购买公共法律服务机制，建立公共法律服务财政投入最低标准；安排公共法律服务财政预算资金，探索政府购买公共法律服务内容，引导和激励社会力量参与涉疫公共法律服务，扩大法律援助对象范围，促进公共法律服务常态化。要全面排查化解矛盾。对疫情可能引发的劳动报酬、房屋租赁、物业管理以及合同纠纷等方面的矛盾展开全面排查化解，动员各地人民调解组织应针对该部分案件予以优先、快速处理，促进市场秩序快速恢复。
注释及参考文献：
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[4] 杨解君.政府治理体系的构建：特色、过程与角色［J］.现代法学，2020年（第1期）.
[5] 赵振华.充分发挥行政执法协调监督作用 为打赢疫情防控阻击战提供有力法治保障［J］.中国司法，2020年（第3期，总第243期）.
[6] 芦部信喜．憲法学·人権各論［M］．东京：有斐閣，1998年年版，第261—262页.
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