■上海办公室 陈枫 刘中贵等
政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式优选具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确权利义务关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。上世纪80年代，我国就开始在基础设施领域引入PPP模式，经过30多年发展，为持续提高我国基础设施水平发挥了积极作用。
经济新常态下，继续做好基础设施及公共服务等领域PPP有关工作，促使政府部门从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”，有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用；有利于推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略，促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生；有利于打破基础设施领域准入限制，鼓励引导民间投资，提高基础设施项目建设、运营和管理效率，激发经济活力，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合，创新投融资机制，优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；同时有助于化解地方政府性债务风险，通过积极运用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，能够减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
另一方面，PPP项目的持续健康发展离不开融资方式的拓展和创新。PPP项目资产证券化是保障PPP持续健康发展的重要机制。资产证券化是基础设施及公共服务等领域重要融资方式之一，对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。
鉴于上述，笔者特针对PPP项目及其资产证券化相关问题进行了相应研究，并撰写本文。
第一部分 有关PPP模式的详细介绍
一、何谓PPP模式及PPP项目涉及的相关法律主体
（一）何谓PPP模式
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
（二）PPP项目涉及的相关法律主体
PPP项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。
1、政府
根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种角色：
（1）作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，以及承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系。
（2）作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。
2、社会资本方
社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的社会资本或项目公司。
社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本是PPP项目的实际投资人。
在PPP实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权。
3、融资方
PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构（如信托公司）等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团，具体融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等（详见本部分“六、PPP项目主要融资方式和社会资本主要退出方式”）。
4、承包商和分包商
在PPP项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得贷款的一个重要因素。承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价格、固定工期的工程总承包合同。
对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况，分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工，提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商负责管理和协调分包商的工作。
5、保险公司
由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。同时，由于项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失，因此PPP项目对保险公司的资信有较高要求。
6、其他参与方
除上述参与方之外，开展PPP项目还必须充分借助投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业技术力量，因此PPP项目的参与方通常还可能会包括上述领域的专业机构。同时，部分PPP项目可能还涉及专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方等相关法律主体。
二、推广PPP模式重点项目涉及的相关领域
根据《国家发展和改革委员会关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）和《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》等相关文件，发改委主要负责传统基础设施领域PPP项目的推进，而财政部主要负责公共服务领域PPP项目的推进。
（一）根据《国家发展和改革委员会关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号），推广基础设施领域PPP模式重点项目涉及的相关领域主要包括：
1、能源领域
电力及新能源类：供电/城市配电网建设改造、农村电网改造升级、资产界面清晰的输电项目、充电基础设施建设运营、分布式能源发电项目、微电网建设改造、智能电网项目、储能项目、光伏扶贫项目、水电站项目、热电联产、电能替代项目等。
石油和天然气类：油气管网主干/支线、城市配气管网和城市储气设施、液化天然气（LNG）接收站、石油和天然气储备设施等项目。
煤炭类：煤层气输气管网、压缩/液化站、储气库、瓦斯发电等项目。
2、交通运输领域
铁路运输类：列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目。重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。
道路运输类：公路建设、养护、运营和管理项目。城市地铁、轻轨、有轨电车等城市轨道交通项目。
水上运输类：港口码头、航道等水运基础设施建设、养护、运营和管理等项目。
航空运输类：民用运输机场、通用机场及配套基础设施建设等项目。
综合类：综合运输枢纽、物流园区、运输站场等建设、运营和管理项目，交通运输物流公共信息平台等项目。
3、水利领域
引调水工程、水生态治理工程、供水工程、江河湖泊治理工程、灌区工程、农业节水工程、水土保持等项目。
4、环境保护领域
水污染治理项目、大气污染治理项目、固体废物治理项目、危险废物治理项目、放射性废物治理项目、土壤污染治理项目。
湖泊、森林、海洋等生态建设、修复及保护项目。
5、农业领域
高标准农田、种子工程、易地扶贫搬迁、规模化大型沼气等三农基础设施建设项目。
现代渔港、农业废弃物资源化利用、示范园区、国家级农产品批发市场等项目。旅游农业、休闲农业基础设施建设等项目。
6、林业领域
京津风沙源治理工程、岩溶地区石漠化治理工程、重点防护林体系建设、国家储备林、湿地保护与修复工程、林木种质资源保护、森林公园等项目。
7、重大市政工程领域
采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁以及公共停车场等项目。
（二）根据《财政部、住房城乡建设部关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》（财建[2016]495号），按照新型城镇化战略对市政公用领域公共产品及服务提出的要求，结合地方实际和项目储备情况，遴选下述领域优质项目，作为重点推介对象：
1、城市供水；
2、污水处理、垃圾处理；
3、供热供气；
4、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场；
5、城市地下综合管廊，海绵城市建设；
6、其他市政公用领域项目。
国民经济和社会发展规划、各类专项规划，以及地方相关规划中的项目优先推介。
三、PPP项目主要实施方式
政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类，具体又区分为新建项目、存量项目、经营性项目、非经营性项目等包括以下具体方式等：
（一）新建项目
新建项目优先采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）、设计－建设－融资－运营－移交（DBFOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式。
1、建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，BOT），是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
BOT模式案例如：西安地铁建设项目
西安地铁建设项目由西安市政府进行招标，通过公开竞标，选择一些信誉比较高、融资能力较强、基础设施建设经验丰富的国际财团和银团组成西安地铁项目公司，作为独立法人进行项目建设和经营，西安市政府委托西安市建设局进行项目的质量和进度控制。
项目建设由西安地铁项目公司全权负责，建设完成之后，由西安地铁项目公司根据合同约定进行经营管理20年，其收入所得归西安地铁项目公司，用以偿还项目投资并作为项目公司的利润收入。
项目公司经营期满后，收回利润，并将地铁转交西安市政府进行经营和管理，项目公司退出。
2、建设—拥有—经营—转让（Build—Own—Operate—Transfer，BOOT），是指由社会资本或项目公司对所建项目设施拥有所有权并负责经营，经过一定期限后，再将该项目移交给政府。BOOT是由BOT演变的一种投资方式。
BOOT模式案例如：印尼巨港150MW燃气联合循环电站项目
1997年，因亚洲金融风暴冲击，原由一家印尼企业承建的印尼巨港150MW燃气联合循环电站项目暂停。中国化学工程总公司、中国成达化学工程公司于2001年5月对该项目进行考察，并决定以BOOT的形式对该项目进行投资。
该项目总投资为9800万美元，注册资本为300万美元，合营各方出资比例为：中国化学工程总公司54%，中国成达化学工程公司44%，PT.SUMBERGAS SAKTI PRIMA2%，中方股本额按照98%的比例分配股份。项目建设总投资约为9800万美元，其中的90%计8820万美元申请进出口银行贷款，另10%为自有资金，由投资三方按照54:44:2的比例分摊，贷款年利率按3.51%计。根据三方达成的协议，该项目运行20年后，将移交、转让。三方将成立项目公司，根据公司中各方的股比，按照公司章程分配利润和承担亏损。
3、设计—建造—融资—运营—转让（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，DBFOT），也是由BOT演变的一种投资方式。
DBFOT模式案例如：江阴小城市建设及江阴工业区基础设施PPP项目（政府购买服务DBFOT）
项目拟通过公开招标方式产生企业并签订协议，由中标企业在江阴成立项目公司，负责提供上述各项目投资融资、建设管理、运营管理、移交等工作（项目前期报批、征地拆迁及民事协调等工作由招标人负责），项目公司通过组织公开招标选择各子项目施工、监理等参建单位，并对各项目质量、安全、进度、资金支付等进行全面管理。工程下浮率应执行省市各级政府、省建设厅有关规定以及同期市场类似工程下浮率并经招标人审定后实施。待各项目工程分期建成并通过交（竣）工验收后，项目公司负责项目运营管理，各子项目按合同约定交社会公众（主要是道路等项目）和指定单位（应急救援中心）使用，由招标人组织完成竣工结算等工作。中标企业依靠“政府付费”回收投资成本，即通过政府购买服务回收投资成本。
合作期限：项目合作期限10年（分若干子项目，项目建设期总体控制3年，各子项目建设完成后即进入运营管理期）。
4、建设-拥有-运营（Build-Own-Operate，BOO），由BOT方式演变而来，二者区别主要是BOO方式下社会资本或项目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款，一般不涉及项目期满移交。
BOO模式案例如：河南省洛阳仁大医院项目
河南省洛阳仁大医院项目采用BOO模式运作，伊川县人民政府授权伊川县卫生局与社会资本伊川县嘉润置业合资组建项目公司，其中政府占股34%，社会资本方占股66%。项目公司对项目进行投资、建设、经营和管理，并提供包括安全保卫、保洁、绿化养护在内的后勤服务。项目公司通过相应经营收费（收费机制为使用者付费加政府可行性缺口补助）和后勤服务费弥补投资及运营成本，获得合理收益。项目通过验收，医院达到三级甲等合格标准，即可享有民营综合医院的独立产权，自主经营权。
（二）存量项目
存量项目优先采用改建－运营－移交（ROT）、转让-运营-移交（TOT）等方式。同时，为提高项目运作效率，可根据各地实际情况及项目特点，积极探索、大胆创新，灵活运用多种方式。
1、转让-运营-移交（Transfer-Operate-Transfer，TOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
TOT模式案例如：张家口市桥西区集中供热项目
张家口市桥西区集中供热项目属于存量项目。原有的供热项目是桥西区政府投资建设的一项民生工程，承担着全区集中供热的任务，从项目开始建设之初就全部为政府主导建设，公司管理层也是从政府各部门抽调组建而成。企业2012年亏损3292万元，2013年亏损702万元，2014年亏损1635万元。
2014年初，桥西区区委、区政府决定对企业进行改革，出售部分股权，引入民间资本。本案例采用转让-运营-移交（TOT）的方式，桥西区政府与北京源通热力有限公司合作成立新公司，并以4.15亿元的价格向新公司出让了25年的经营权，政府在新公司中占股10%，经营期限届满后，项目公司将项目资产无偿移交政府。项目签约后，转让费用偿还了企业的部分债务，减轻了政府的债务压力。
2、改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-Transfer，ROT），是指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
ROT模式案例如：如皋市同源污水处理厂一、二期提标改造和三期扩建项目
该项目包含对现有污水处理厂进行提标改造及三期扩建，总投资3.85亿元，其中征地拆迁、管网配套费用2.35亿元由政府配套支持，社会资本方如皋市同源污水处理公司（同时也是项目公司）出资1.5亿元，用于厂区范围内的投资建设。本项目合同期限为30年，回报机制为政府付费。
（三）经营性项目
对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等模式推进。
（四）准经营性项目
对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）等模式推进。
（五）非经营性项目
对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设-拥有-运营（BOO）、委托运营、管理合同等市场化模式推进。
1、委托运营（Operations & Maintenance，O&M），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
O&M模式案例如：深圳滨海医院项目
香港大学深圳医院（滨海医院）是“十一五”期间深圳市政府投资兴建的最大规摸公立医院。医院投资35亿元，医院产权归深圳市政府所有，由香港大学和深圳市政府共组一个医院董事会，具体营运工作，包括医院人员的聘用、器材的引进等均由港大成立的医院管理层负责。双方在医院管理体制、财政投入机制、人事分配制度等领域大胆改革，推动“政事分开、管办分开、医药分开、营利与非营利分开”。例如，在人员管理方面，滨海医院员工不享受其他公立医院的政府公务员待遇，而是由港大实行全员聘用，参照香港的考核和薪酬机制，以此来吸引和留住人才。按照协议，香港大学管理的5年之后，医院仍归属于深圳市的公立医院，但政府将不再为医院提供财政支持，医院盈亏自负。
2、管理合同（Management Contract，MC），是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式，合同期限一般不超过3年。
四、PPP项目主要流程
PPP项目涉及的一般流程如下：
具体如下：
（一）项目识别
1、项目发起
一般投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
各级发展改革部门会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。
列入各地区各行业传统基础设施PPP项目库的项目，实行动态管理、滚动实施、分批推进。对于列入年度实施计划的PPP项目，应根据项目性质和行业特点，由当地政府行业主管部门或其委托的相关单位作为PPP项目实施机构，负责项目准备及实施等工作。鼓励地方政府采用资本金注入方式投资传统基础设施PPP项目，并明确政府出资人代表，参与项目准备及实施工作。
财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。
2、项目筛选
财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。
对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
3、物有所值评价
财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。
定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。
定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。
4、财政承受能力论证
为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。
通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
（二）项目准备
1、管理架构组建
县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
2、实施方案编制
纳入年度实施计划的PPP项目，项目实施机构应组织编制项目实施方案。PPP项目实施方案由实施机构组织编制，内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。
政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。
实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。
纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人。
项目实施方案应依次对以下内容进行介绍：
（1）项目概况
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。
经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
（2）风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
（3）项目运作方式
项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
（4）交易结构
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
（5）合同体系
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
（6）监管架构
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
（7）采购方式选择
项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》及相关规定执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。
3、实施方案审核
财政部门（政府和社会资本合作中心）对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。
地方政府可建立PPP项目实施方案联审机制。按照“多评合一，统一评审”的要求，由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政、规划、国土、价格、公共资源交易管理、审计、法制等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审。必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。
通过实施方案审查的PPP项目，可以开展下一步工作；按规定需报当地政府批准的，应报当地政府批准同意后开展下一步工作。未通过审查的，可在调整实施方案后重新审查；经重新审查仍不能通过的，不再采用PPP模式。
（三）项目采购
1、资格预审
项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。
资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。
资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。
2、采购文件编制
项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。
采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。
3、响应文件评审
评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。
项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。
项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中规定的相关基本程序进行。
4、谈判与合同签署
PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。
采购结果确认谈判工作组成员及数量由项目实施机构确定，但应当至少包括财政预算管理部门、行业主管部门代表，以及财务、法律等方面的专家。涉及价格管理、环境保护的PPP项目，谈判工作组还应当包括价格管理、环境保护行政执法机关代表。评审小组成员可以作为采购结果确认谈判工作组成员参与采购结果确认谈判。
采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。
确认谈判不得涉及项目合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行重复谈判。
项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录，并将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。项目合同文本应当将预中标、成交社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。项目合同文本涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。
项目实施机构应当在公示期满无异议后2个工作日内，将中标、成交结果在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公告，同时发出中标、成交通知书。
项目实施机构应当在中标、成交通知书发出后30日内，与中标、成交社会资本签订经本级人民政府审核同意的PPP项目合同。
需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。
项目实施机构应当在PPP项目合同签订之日起2个工作日内，将PPP项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告，但PPP项目合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。
（四）项目执行
1、项目公司设立
社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
社会资本方可依法设立项目公司。政府指定了出资人代表的，项目公司由政府出资人代表与社会资本方共同成立。项目公司应按照PPP合同中的股东协议、公司章程等设立。
项目公司负责按PPP项目合同承担设计、融资、建设、运营等责任，自主经营，自负盈亏。除PPP项目合同另有约定外，项目公司的股权及经营权未经政府同意不得变更。
PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。
2、融资管理
PPP项目融资责任由项目公司或社会资本方承担，当地政府及其相关部门不应为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照PPP项目合同约定完成融资的，政府方可依法提出履约要求，必要时可提出终止PPP项目合同。
PPP项目建设应符合工程建设管理的相关规定。工程建设成本、质量、进度等风险应由项目公司或社会资本方承担。政府方及政府相关部门应根据PPP项目合同及有关规定，对项目公司或社会资本方履行PPP项目建设责任进行监督。
项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。
3、绩效检测与支付
项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
4、中期评估
项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。
政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。
社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。
（五）项目移交
1、移交准备
项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。
项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。
项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。
2、性能测试
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
3、资产交割
社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
4、绩效评价
项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
