摘要：破产重整因牵涉利益主体众多，衍生的社会问题复杂，单纯依靠司法力量往往难以推动，通过府院联动解决破产衍生社会事务是一种有效的机制。但是，市场化破产是以司法权为中心的法院主导，而在国家权力运行结构中，司法权是最弱的一项权力，不具备整合行政资源解决破产衍生社会事务的能力。在府院联动机制中政府角色如何定位，成为该机制能否发挥预期作用的关键。本文通过分析新旧破产模式转化，市场化破产中法院与政府职责的分工与配合，以及当前府院联动机制之不足，谈谈如何运用和提升府院联动机制，统筹推进破产重整中法律事务和社会事务的协同解决。
笔者以关键词“破产重整”在Alpha案例库中进行检索，并选择时间分析可视化，得到下图所示数据。从图中可以看出，2011年至今，全国法院受理的破产重整案件呈快速上升趋势，尤其自2013年以后呈现翻倍增长态势。到2019年，全国法院共受理破产重整案件13463件，相较于2011年的89件增加了152倍之多。今年因疫情影响，不少企业出现经营困难，导致无法偿还债务。如何挽救危困企业？切实做好“六稳”和“六保”工作，任重道远。可以预见，未来几年，不少危困企业都会走上破产重整再生之路，但能否成功，除了需要债务人、债权人、法院和管理人的努力外，政府要在重整过程中给予积极帮助和支持。这就是本文要重点阐述的破产重整中府院联动机制的运用及提升问题。
*数据来源：Alpha案例库
一、市场化破产需要依靠府院联动机制配套支持
(一) 政策性破产由政府主导，法院重在破产程序把控和引导
根据1986年12月2日公布的《中华人民共和国企业破产法》（试行）（以下简称《企业破产法》）第二十四条第二款的规定[注1]，破产企业在行政清算阶段，往往由其上级主管部门担任清算组组长，法院与政府相关职能部门派员组成清算组，并延续至司法清算阶段。政策性破产相关规定，明确了政府在破产工作中的职责，例如：国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》第九条的规定[注2]。而在债权清偿顺位上，明确职工安置优先于抵押权，如：国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》第五条第二款的规定[注3]。所以，政策性破产在破产受理、职工安置、破产分配等环节，均以行政权为主导并一以贯之，司法权则主要体现在法院对破产程序的引导和把控上。政策性破产对国企退出市场并处理相关衍生问题有着高效、快速的优势，但不可否认的是，存在行政机关过度干预司法的问题，不能适应我国市场经济的发展以及市场化、法治化破产的要求。
(二) 市场化破产由法院主导，但破产衍生事务需要政府支持解决
2007年6月1日施行的《企业破产法》在吸收和纠正政策性破产经验基础上，建立了市场化、法治化和规范化破产制度。市场化破产以法院破产审判为核心，由司法权主导，引入社会中介机构为市场主体的管理人制度。但是，政府及其职能部门在市场化破产中应该承担什么样的责任——即在司法权主导的新破产模式中，政府如何定位和站位并未作明确规定。新破产法实施之初，法院受理破产案件的数量不升反降，与破产审判由政府主导跨到法院主导，乃至政府缺位，法官对审理破产案件存在畏难心理，有一定关系。
事实上，破产案件的处理不能完全依赖司法权，“司法权的本质属性是判断权，其具有被动性、中立性的特征。”[注4]具体到破产案件中，司法权处理的仅为债权债务关系及其衍生诉讼问题，对于股权变更、维稳处置、税费减免、规划调整、政策帮扶等显然能力不足。如果仅凭法院的司法裁判难以统筹解决破产重整中遇到的前述问题，重整难以成功，反之，适度增加政府行政权力的介入和支持，则能大幅提升重整成功率。一方面，无论是职工安置，还是与债权人沟通、投资人谈判等，政府都具有得天独厚的条件；另一方面，政府拥有在工商、税务、财政、社保、公安等方面的管理职能，有义务且有能力为重整企业遇到的上述难题提供帮助和支持。
此外，笔者十分赞同王欣新老师在《人民法院报》上对府院联动机制的一段论述：“府院联动机制是目前在破产审判工作中解决企业破产衍生社会问题的一种新生机制。作为司法实践中创造出的一种有效机制，府院联动有助于较为高效地解决实际问题，应当予以提倡。”[注5]市场化破产模式下行政权让位给司法权，但行政权不能缺席。在破产程序中，法院主导司法程序，但协调不了政府职能部门，在解决破产衍生社会事务上需要坚持政府牵头、职能部门配合、按属地责任建立府院联动协调机制。
二、运用府院联动机制解决重整中衍生的主要社会事务
企业从设立至运行一直与政府及其职能部门打交道，形成了千丝万缕的联结。不同行业、不同规模的企业，在重整中需要运用府院联动解决的衍生社会事务不完全一样，但基本会涉及以下主要问题：
(一) 维稳处置
由于破产企业对外大量负债，对内拖欠职工工资，若处理不当极易引发债权人或职工组织的群体闹事、集体上访等影响社会稳定的事件。此种情况必须由政府出面并组织公安、村（居）委会等有关部门才能平息事态发展。譬如某些大型的企业破产，职工动辄上千人，所欠工资更是天文数字，如若欠缺妥善的安置维稳预案，极易引发突发性事件。即使法院或管理人制定了维稳预案，但维稳方案的执行仍需要政府牵头实施，甚至有的重整案件需要政府成立专门的维稳及突发性事件处置工作领导小组，才能最大限度降低后期维稳处置风险，尤其在债权人清偿率低的情况下，更需要政府配合解决涉稳难题。当然，法院和管理人也要做好相关释明工作，争取债权人对破产审理流程和利益分配可能结果的理解，以推动债权人会议的顺利进行，实现重整计划草案的通过，避免引发群体事件。
(二) 坏账核销
在政策性破产中，债权银行依据法院裁定很容易办理坏账核销手续，但在市场化破产中，银行申请核销的难度加大。如2017年版的《金融企业呆账核销管理办法》第三章规定了严格的呆账核销条件和程序。此外，银行等金融机构处置的权限普遍集中于上级机构，且协调处置环节多、流程久。银行工作人员为了不担责，在破产重整程序中，要么不认可重整计划草案，在投票表决时投反对票，要么消极或拖延行使投票权。且银行通常在处置抵押资产时，耗时过长，拖延了重整程序。故此种情形需要政府与银监部门合力，积极与金融机构沟通协调，以尽量缩短处置周期，避免延误重整时机。
(三) 资产变现
破产财产处置主要在于大宗破产财产中，如土地、房产等处置难度很大。实践中，很多破产企业因为资金链的突然断裂导致土地、房产等不动产的审批手续不完善，致使重整工作无法继续。部分重整企业的财产由于审批、登记等手续不完整，在转让、过户时也存在阻碍，影响了资产价值的最大化，不仅有损债权人的利益，也不利于社会资源的再利用。此外，部分重整企业存在一些不动产为划拨地、被纳入拆迁范围、或属于违章建筑等特殊情形，也需要政府出面协调各部门解决企业土地使用权性质与权属不清、违章用地等历史遗留问题。如此，才能促进不动产的快速有效处置，提高企业重整的效率。
(四) 招商引资
实践中，重整企业往往因资金不足，无力维持正常经营，而且，此时债务人企业信用受到影响，很难凭借自身力量引入重整投资方。因此，需要政府凭借其享有的资源配置优势，为破产企业搭建招商平台、提供政策帮扶。只有通过政府的大力支持，帮助重整企业寻找投资方，并从国家政策和补助等方面考虑投资方利益，才能真正消除投资人“想进不敢进”的顾虑，解决其后顾之忧。
(五) 税费减免
按照《中华人民共和国税收征收管理法》及其配套规定，企业进入重整仍需继续缴纳房产税、土地使用税；对于资产处置变现的，还要征收增值税等。根据《中华人民共和国企业所得税法》有关规定，破产重整中的债务豁免，会被定性为企业所得，需按豁免金额的25%缴纳企业所得税。实践中不乏有重整成功的企业因前述税收又被再次拖入破产清算[注6]。上述种种税收负担不仅影响重整投资方的引进，也直接影响了债权人的受偿比例。有一些采取出售式重整的案件，因资产过户环节产生的税收问题迟迟未能得到有效解决，最终导致企业重整失败。有的重整案件因企业存在历史欠税，在破产程序中开具新的税票存在诸多困难，既影响了企业应收账款的回收，也阻碍了企业重整期间的经营活动。因此，需要行政机关配合对破产重整衍生税费问题进行协调，并实行减、免、缓等措施。
(六) 信用修复
信用修复主要表现为：一是银行征信系统不良记录消除困难。企业即使经过重整再生，重整后的企业仍将承接原企业的银行征信记录。譬如，尽管重整计划已经债权人会议表决通过，并获法院批准，但人民银行征信系统仍将重整后的企业按原企业对待，将重整企业列入不良信贷名单，直接影响了重整企业的融资活动。二是纳税信用等级修复难。即使企业在重整程序中依法对历史欠税进行清偿，但未受偿的部分在税务系统中并未清零，重整后的企业仍将承接原企业的纳税信用等级。再者，对于建筑类等特殊行业的企业，原企业可能因为经营问题被列入招标黑名单，即使重整成功，难免面临业务经营受阻，这对于重整后的企业新生极为不利，以至影响重整后企业开展正常的经营活动。
此外，重整企业还存在股权变更、产权过户、环境保护、逃废债立案等衍生社会事务问题，均有赖于府院联动同步协调处理。总之，企业重整工作中涉及的法律事务由法院担当审理，涉及的社会事务，如商事务、政务、税务等等需要政府牵头，协同其职能部门配合解决，并形成一种常态化的机制。
三、当前破产重整中府院联动机制运用之不足
(一) 对清算组担任管理人模式的反思
政策性破产适用于纳入国家破产兼并计划并享受相应优惠政策的国有企业，其通过核销拖欠国有银行债务，对土地使用权为抵押物的，其转让所得首先用于职工安置，变现资产不足的由财政托底。行政化倾向的清算组管理破产事务虽然高效、快速，但是，损害了市场机能，不能真正按照市场规律运行。
《企业破产法》第二十四条规定，清算组可以担任管理人。“事实上，《企业破产法》草案中并未规定清算组可以担任管理人，曾打算彻底废除清算组制度。但后来因考虑到政策性破产的适用时限是到2008年，由清算组担任管理人对解决政策性破产企业的特殊问题更为有利，故正式出台的《企业破产法》才增加清算组可以被指定为管理人的规定。”[注7]但是，清算组担任管理人的模式也仅存在于几种特定情形，即《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》第十八条、第十九条的规定，明确了人民法院可以指定清算组为管理人的四种情形及如何指定清算组成员。该规定限制了指定清算组担任管理人的案件范围，目的就是防止出现人民法院在地方政府的干预下，在大多数的案件中都指定清算组担任管理人，从而出现“新瓶装旧酒”的现象，将市场化破产推回到“政策性破产”的老路。当然，市场化破产实施之初，诸多有重大影响的破产案件依然沿袭指定清算组担任管理人的行为惯性[注8]。但是，这种现象仅是过渡时期的产物，应当由保留到限制，并从限制到取消。
(二) 破产重整中政府角色缺位
1. 破产法规定缺失，政策规定不明
由于我国破产相关法律制度尚不健全，破产衍生的社会问题难以完整、高效地通过法治手段得以化解，加之社会诚信体制、市场经济体制不健全，单凭法院难以解决破产衍生问题，政府协助参与不可或缺。但实践中，政府各部门因权责模糊、定位不清、角色不明，难以持续稳定的发挥作用。一些地方政府将信访问题作为衡量是否支持破产案件协调的标准，根据个案情形衡量政府需要参与的程度和履行的责任，不同案件不同对待；还有的地方政府则认为企业进入破产程序后，破产事务及衍生社会矛盾已属法院工作事项[注9]，政府不应再通过提供扶持、救助政策等方式介入，应由法院通过司法手段予以处理。前述种种表明，因《企业破产法》及其配套规定不明，导致政府在重整工作中的缺位、错位现象屡有发生。
2. 对破产衍生问题处理法院急，政府不急
实践中，政府往往缺乏主动解决破产衍生问题的本位意识，甚至将相关职能曲解为“法院的职责”和“对法院工作的支持”，并对府院联动的事项消极怠政，将破产重整衍生的社会问题完全交由法院承担。或者即便参与到企业重整涉及的衍生事务中，仍然处于法院或管理人“推一下就动一下，不推就不动”的局面。实际上，“破产法是一部社会外部性极强的实践性法律”[注10]，其不仅涉及债权人公平受偿、重整企业存续等自身制度的内容，而且衍生出外部的社会功能。如当下的推进供给侧结构性改革、处置“僵尸企业”、优化营商环境、“六稳”“六保”等目标的实现，均与破产法息息相关。前述事项同样也与政府的行政服务职能紧密相连，这要求政府在对待破产重整衍生事务时应当适度嵌入，主动作为、积极作为，准确定位其“配套”的职能，而不能作为旁观者或者参与后的消极作为者。
(三) 对优化营商环境背景下加快建立府院联动机制的启发
自2004年开始，世界银行先后发布了十五份《营商环境报告》，在世界银行评价各地营商环境所考量的因素中，破产司法能力是其中的一项重要指标[注11]。近几年我国“办理破产”速度逐步加快，我国营商环境排名也持续上升，2019年已从2018年的第78位上升到第46位。因此，进一步完善我国的破产司法能力，也是优化我国营商环境的必然要求，反之，对于营商环境的要求也成为了破产府院联动重要的推动力。譬如，最高人民法院在2017年8月16日《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》中提出要“推进府院联动破产工作统一协调机制”。因此，要借此契机加快推动破产重整中常态化府院联动机制的建立。
四、破产重整中府院联动机制的优化及其提升
(一) 法律、法规应当明确市场化破产中政府角色定位
实践中，政府往往不能准确定位自身角色，其参与破产重整案件的过程在越位与失位间此消彼长，或者干预过度，致使破产程序本身丧失了司法主导下的社会自治功能；或者消极怠政，对破产退出衍生的社会问题袖手旁观，完全让法院自行寻求解决办法。比如有的地方政府过多干涉企业破产的各个环节，以行政命令指引司法程序，要求法院服从、服务地方政府决策意志；而有的地方政府则认为企业进入破产程序后，破产事务及衍生社会矛盾已属法院工作事项，政府不应再通过提供扶持、救助政策等方式介入，应由法院通过司法手段予以处理[注12]。前述行政机关的不当做法均因未能正确定位自身角色。事实上，破产重整中正确的定位应是司法机关为主导，行政机关为配套，遵循“法院是破产程序的主导者，政府是破产事件的协调者和风险处置者”[注13]，才能更好地发挥各自作用，有效推进破产程序。
(二) 自上而下，政策应当明确规定建立常态化府院联动机制
目前，大部分地区的府院联动措施或机制，更多的是“一事一议”、“一案一议”的个案解决方式，主要依靠的是领导重视程度，具有临时性、不确定性、非规范性等特点。这种过渡性措施虽能解一时之急，但终不是长久之计，不符合市场化、法治化破产的发展目标。因此，必须在充分总结实践经验的基础上进一步完善府院联动机制，使之法律化、制度化，形成政府与法院处理破产事务的良性循环。目前，大部分地区的府院联动逐渐从个案协调过渡为政府与法院签署一系列文件：如2016年浙江省并购办、省高院、经信委等联合印发《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》，建立了由20个成员单位组成的、全国首个省级“府院联动”平台；此后，全国各省、市、县级政府先后出台“府院联动”相关文件。而在国家层面，2017年最高院出台的《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》中提出要“推进府院联动破产工作统一协调机制”；2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出，要完善“政府与法院协调”等4项破产审判工作机制；以及2019年国家发改委、最高院等13部委出台《加快完善市场主体退出制度改革方案的通知》，要求“加强司法与行政协调配合”，“鼓励地方各级人民政府建立常态化的司法与行政协调机制”。前述文件的出台可以看出，从国家层面到各级地方政府对于破产程序中府院联动重视程度愈加凸显，彰显出市场化破产中府院联动的重要性，也为破产审判工作及企业重整中建立常态化的府院联动机制提供了支撑。
(三) 运用府院联动机制解决重整衍生事务列入地方政府政绩考核
破产重整案件通常与政府的管理和服务职能息息相关，譬如：职工安置、税收管理、工商变更、医社保缴纳、地方维稳等事项，均属于政府日常政务管理范围。但前述需要府院联动协调解决的问题，政府往往会推脱、拖延处理，甚至置之不理。若把前述府院联动事项的处理与地方政府政绩挂钩，让政府认识到破产重整工作并非给政府添累赘，而是其自身职责所在，进而主动加强府院联动，改变其消极不作为或不愿作为的状态。解决破产衍生事务不但是帮助法院和管理人排除难点，也是帮助解决本地区民生问题，同时也能推动地方供给侧结构性改革，清理“僵尸企业”、优化营商环境，并做切实好“六稳”“六保”工作，是为一举多得。
(四) 应当发挥管理人在府院联动机制中的积极作用
破产重整中，管理人承担着在重整投资人与全体债权人、债务人股东及行政机关、司法机关之间沟通桥梁的作用，是府院联动中不可缺少的一环。但实践中，部分管理人对府院联动机制存在错误认识，认为只要启动了府院联动，该项事务就与管理人无关。这种认识，既是对管理人职责认识不清，也是对府院联动机制存在误解的表现。府院联动作为一种协调机制，其运作方式主要是“具体问题、具体研究、具体解决”。因此，府院联动是一种问题导向的协调解决机制，机制的启动与运作，依赖于具体问题的存在与发现。而问题的发现需要管理人在接管重整企业后，通过发挥其专业能力进行尽职调查，了解企业资产和负债、工商、税务等情况，并先行将该问题与法院沟通、进一步评估后再启动府院联动，明确相应处置方案。府院联动是推动企业破产重整的有效模式，但是很多问题的解决仍然需要管理人在法治的框架内，发挥自身能动性和优势进行处理。
综上所述，以行政为主导的政策性破产已被新的市场化破产取而代之，但市场化破产并非意味着行政权力的完全退出，而是应当作为破产审判配套机制存在。之所以定位为“配套机制”，是要求行政机关在参与处理破产案件时，要把握好适度原则，既不能越位也不能缺位。尤其在破产重整案件中，大多涉及复杂衍生事务，要想快速推动重整程序且获得成功，需要在司法机关主导下，行政机关予以积极配合，合理运用和提升府院联动效能，才能让重整企业真正获得新生，从而实现高效稳妥清退“僵尸企业”，优化配置社会资源的目标。
注释：
[1]《中华人民共和国企业破产法（试行）》第二十四条第二款：清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。
[2] 国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》第九条：由一名政府负责人牵头，经贸委、计委……等部门和单位参加的工作机构，统一负责组织、协调、解决实施企业破产中遇到的问题。
[3] 国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》第五条第二款：破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。
[4] 杨俊广，曹文兵：《破产审判中行政权适度介入的法理思考》，载《人民法院报》，2017年12月27日。
[5] 王欣新：《府院联动机制与破产案件审理》，载《人民法院报》，2018年2月7日，第7版。
[6] 参见陆晓燕：《“市场化破产”的法治内蕴》，法律出版社2020版，第147页。
[7] 王欣新：《破产管理人制度中的清算组》，载《中国破产法论坛》微信公众号，2017年4月29日。
[8] 如最高人民法院于2016年6月15日发布的《人民法院关于依法审理破产案件推进供给侧结构性改革典型案例》”中，长航凤凰股份有限公司、山东海龙股份有限公司、无锡尚德太阳能电力有限公司等，选任的均是清算组管理人。
[9] 项红、黄中梓、王元、伍宏武：《府院联动机制调研报告》载《第九届中国破产法论坛论文集》第561页。
[10] 王欣新：《府院联动机制与破产案件审理》，载《人民法院报》，2018年2月7日，第7版。
[11] 李帅：《论我国破产司法能力的优化——以中日营商环境破产指标的对比为视角》，载《中国应用法学》，2018年第5期。
[12] 项红、黄中梓、王元、伍宏武：《府院联动机制调研报告》，载《第九届中国破产法论坛论文集》，第561页。
[13] 叶美峰：《深化府院良性互动，推进企业破产重组》，载《浙江经济》，2015年20期。
参考文献：
[1] 王欣新.府院联动机制与破产案件审理.人民法院报[N].2018,(7).
[2] 陆晓燕.“府院联动”的建构与边界——围绕后疫情时代市场化破产中的政府定位展开.法律适用[M].2020,(17).
[3] 杨俊广，曹文兵.破产审判中行政权适度介入的法理思考.人民法院报[N].2017,(12).
[4] 项红、黄中梓、王元、伍宏武.府院联动机制调研报告.第九届中国破产法论坛论文集[C].2018,(561)。
