智能（网联）汽车或自动驾驶汽车是指“通过搭载先进传感器等装置，运用人工智能等新技术，具有自动驾驶功能，逐步成为智能移动空间和应用终端的新一代汽车”。[注1]根据国际通行标准[注2]，驾驶自动化在技术上分为六个等级，即L0-L5，但真正的自动驾驶一般指L3级别以上。我国在2021年8月也发布了《汽车驾驶自动化分级》（GB/T 40429-2021）推荐性国家标准，其分级标准与国际通行标准无实质区别，具体如下：
目前我国自动驾驶技术和应用场景正在从L2级别[注3]向L3级别过渡，L4级别自动驾驶技术也正在积极研发测试中，有望在未来五到十年内实现特定场景商业化及至规模化应用。2020年2月，发改委、网信办等11部委联合发布了《智能汽车创新发展战略》，指出到2025年要实现L3级别的智能汽车达到规模化生产，L4级别的智能汽车在特定环境下市场化应用。2020年10月，国务院印发《新能源汽车产业发展规划（2021-2035）》（国办发〔2020〕39号），提出“到2025年，高度自动驾驶汽车实现限定区域和特定场景商业化应用”和“力争经过15年的持续努力，高度自动驾驶汽车实现规模化应用”的目标。除国家层面的总体战略目标外，国内一些先行地区甚至制定了更为具体的目标，例如《上海市加快智能网联汽车创新发展实施方案》（沪府办发〔2022〕15号）提出“到2025年，具备组合驾驶辅助功能（L2级）和有条件自动驾驶功能（L3级）汽车占新车生产比例超过70%，具备高度自动驾驶功能（L4级及以上）汽车在限定区域和特定场景实现商业化应用。”，《广州市智能网联与新能源汽车产业链高质量发展三年行动计划（2022-2024）》提出“到2024年，力争实现：3级（含）以下级别自动驾驶汽车新车装配率超过50%，4级自动驾驶汽车初步实现规模化生产。”
随着自动驾驶的快速发展，自动驾驶地图（业内通常称为“高精地图”或“高精度地图”，以下行文表述均有采用）作为自动驾驶商业化落地的关键环节也在蓬勃发展，其原因在于现阶段自动驾驶地图或已成为自动驾驶解决方案（更准确地说是L3级别以上自动驾驶）不可或缺的一环。[注4]
自动驾驶地图在法律上并没有明确的定义[注5]，鉴于自动驾驶地图的使用对象为驾驶系统，相对于供驾驶员使用的普通导航电子地图来说，通常认为其具备且需具备三高特点——“高精度、高鲜度、高丰富度”，但目前自动驾驶地图仍系按照普通导航电子地图进行规管。2016年2月，原国家测绘地理信息局印发《关于加强自动驾驶地图生产测试与应用管理的通知》（国测成发[2016]2号），其中明确“自动驾驶地图属于导航电子地图的新型种类和重要组成部分，其数据采集、编辑加工和生产制作必须由具有导航电子地图制作测绘资质的单位承担。”因此，目前导航电子地图编制（包括地图数据采集环节）的相关准入规定亦适用于自动驾驶地图，这也使得自动驾驶地图的发展面临系列挑战。好消息是，有关政府部门在自动驾驶相关企业的积极推动下正在破题，正是在此背景下，上海市规划和自然资源局于2022年10月21日发布《上海市智能网联汽车高精度地图管理试点规定（草案）》（以下简称《上海草案》）并公开征询意见，收集意见期于2022年11月2日截止，《上海草案》（如获通过）系在法规层面首次对自动驾驶地图需进行个性化规管的部分法律问题进行了回应，本文一并分析如下。
一、导航电子地图制作甲级测绘资质收紧
导航电子地图制作过程涉及地图数据采集、传输、存储、处理和发布，根据《中华人民共和国测绘法》（主席令第六十七号）（以下简称《测绘法》）等规定，需取得相应的测绘资质证书。
2020年7月15日，国务院办公厅印发《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》（国办发〔2020〕24号），提出要降低导航电子地图制作测绘资质申请条件。根据要求，2021年6月7日，自然资源部办公厅印发修订后的《测绘资质管理办法》和《测绘资质分类分级标准》，相较于原规定，导航电子地图制作测绘资质等级除了原有的甲级外，还新增乙级资质，其中，甲级测绘资质由自然资源部负责审批，乙级测绘资质由省级自然资源主管部门负责审批。甲级测绘资质的申请条件相比原来有所降低（如人员要求、采集设备数量要求），乙级测绘资质的作业范围限于在相关政府部门划定的自动驾驶区域内，并较甲级大幅降低考核条件。有关导航电子地图制作甲级和乙级测绘资质申请条件中的专业标准要求如下：
为贯彻实施新标准，自然资源部决定对已经取得测绘资质证书的测绘单位依法开展复审换证工作，截至目前，自然资源部发布了三批导航电子地图制作甲级测绘资质复审换证结果公告，共19家企事业单位通过复审：
*注：根据《测绘资质管理办法》，对申请导航电子地图制作甲级测绘资质的，自然资源部将通过网站公开申请单位的基本信息、所申请测绘资质类别等级及除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外的申请信息等。
根据自然资源部官网公开信息，上表第三批中的浙江省测绘科学技术研究院、江苏省测绘工程院原与第二批通过复审的企业同步申请，但未在第二批通过复审名单中，后来又重新申请；与第三批通过复审的企业同步申请的企业还有易图通科技（北京）有限公司、北京初速度科技有限公司（上汽集团参股公司），但其并未在第三批通过复审名单中。
根据自然资源部官网公开信息，原拥有导航电子地图制作甲级测绘资质的京东（北京京东叁佰陆拾度电子商务有限公司）、上汽集团旗下的武汉中海庭数据技术有限公司、滴滴（北京小桔科技有限公司）全资子公司滴图（北京）科技有限公司等并未出现在申请复审企业名单中。京东与滴滴未提出申请可能与其VIE架构安排中的母公司涉及外资而触及外资禁入（详见下述）的因素有关，前述北京初速度科技有限公司（境外融资主体为Momenta Global Limited）未在通过复审名单中也有可能是类似原因导致。
从本次复审情况来看，市场上普遍认为主管部门在收紧发放导航电子地图制作甲级测绘资质，地图数据作为重要数据涉及国家安全，主管部门也强调促进智能网联汽车产业发展的前提是维护国家安全。
虽然甲级测绘资质的申请条件有所降低，但准入门槛依然很高，企业在后续具体运营中（地图数据采集、地图编译制作、地图更新等）还需持续投入大量资金，已取得甲级测绘资质的企业具有较大的先发优势，其他自动驾驶企业（尤其是整车厂）只能选择与其进行合作，或对其进行参控。
当然，为避免对高精地图的依赖，也有自动驾驶企业提出“重感知，轻地图”的技术路线，或者像特斯拉采取“纯视觉”的技术路线，前述路线均涉及对传感器的使用（如激光雷达、摄像头、毫米波雷达等），且着重强大数据分析算法等AI技术的应用。但根据2022年8月25日自然资源部印发的《关于促进智能网联汽车发展维护测绘地理信息安全的通知》（自然资规〔2022〕1号）（以下简称《维护地理信息安全通知》），智能网联汽车安装或集成了卫星导航定位接收模块、惯性测量单元、摄像头、激光雷达等传感器后，在运行、服务和道路测试过程中对车辆及周边道路设施空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据进行采集、存储、传输和处理的行为，属于《测绘法》规定的测绘活动，应当依照测绘法律法规政策的规定进行规范和管理。因此我们认为前述技术路线下如相关主体未取得相应测绘资质，则存在较高合规风险，涉及车辆或有可能被禁止开启相关自动驾驶功能。
二、禁止外资从事导航电子地图编制
根据《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》（自然资源部令第5号），一直以来，外资是不能从事导航电子地图编制的。《关于导航电子地图管理有关规定的通知》（国测图字[2007]7号）（“7号文”）进一步明确，外国的组织和个人在我国境内不得从事地图数据采集、编辑加工、格式转换和地图质量测评等导航电子地图编制出版活动。
前述提到京东与滴滴可能涉及外资而未提出甲级测绘资质申请，而同样存在VIE结构安排的湖北亿咖通科技有限公司（“亿咖通”）已通过复审申请，从公开信息来看，尚无法确定其是否完全不涉及外资。根据孚能科技（688567）2021年12月30日公告的《关于孚能科技（赣州）股份有限公司向特定对象发行股票申请文件的审核问询函的回复（修订稿）》显示：“ECARX HOLDING INC 注册地为开曼群岛，第一大股东为李书福，（以下简称“开曼公司”）。开曼公司通过其全资子公司 ECARX Group Limited 持有 ECARX Technology Limted（以下简称“香港公司”） 100%股权，香港公司在境内设立了全资子公司亿咖通（武汉）科技有限公司（以下简称“武汉亿咖通”），武汉亿咖通与境内运营主体湖北亿咖通科技有限公司（以下简称“亿咖通”） 签署全套 VIE 协议，以此实现武汉亿咖通对亿咖通的实际控制。”此外根据2021年9月7日，吉利汽车（00175）港股公告文件《有关认购亿咖通B系列优先股之关联交易》显示：“于本公布日期，亿咖通股东包括(i)李书福先生、李东辉先生及安聪慧先生之投资控股公司，即铭豪集团有限公司、Orient Sunrise Ltd.及Datian Holding Ltd.，分别持有亿咖通按已转换基准之发行在外股份总数约49.51%、0.77%及1.12%；(ii)Jie&Hao Holding Limited, 沈子瑜先生（亿咖通联合创始人之一）的投资控股公司，持有亿咖通按已转换基准之发行在外股份总数约7.18%；(iii)Shine Link Venture Limited，一间为员工持股而设立的公司，持有亿咖通按已转换基准之发行在外股份总额约13.57%；及(iv)优先股持有人，包括其他机构投资者、投资基金、技术企业及独立投资者拥有的投资公司。”
此外，《维护地理信息安全通知》指出，从事相关数据收集、存储、传输和处理的车企、服务商及智能驾驶软件提供商等，属于外商投资企业的，应委托具有相应测绘资质的单位开展相应测绘活动，由被委托的测绘资质单位承担收集、存储、传输和处理相关空间坐标、影像、点云及其属性信息等业务及提供地理信息服务与支持。因此，外资企业只能选择与有资质的图商合作，例如宝马选择四维图新为其在中国销售的2021年-2024年量产上市的宝马集团所属品牌汽车提供L3级别及以上自动驾驶地图产品和相关服务。
三、众包制图需形成闭环，确保数据安全
目前自动驾驶地图数据源采集方式主要分为专业设备集中采集和众包采集（《上海草案》中采用的是“众源采集”的表述，以下行文仍采用“众包采集”的表述）。众包采集方式下（以图商和整车厂合作为主要场景），搭载传感器的自动驾驶汽车在道路上行驶，将环境感知结果形成的矢量数据与高精地图进行对比，得出车辆在高精地图中的精确位置。当系统发现实时感知结果和地图不匹配时，将变化的信息上报给云平台。图商综合多个车辆传回云端的信息按一定规则进行数据处理，形成地图更新信息，下发到各个车辆，完成地图更新的完整闭环。[注6]
集中采集精度高，成本高，但鲜度低；众包采集数据精度低，但鲜度高、成本低。尽管众包采集获取的数据源精度较低，但基于庞大的数据量，通过充分运用大数据分析算法等AI技术，也能够生成精度高、要素丰富的高精地图。自动驾驶初创公司通常采用众包采集方式，而即使像百度、高德、四维图新这样有较强资金实力的公司，基于自动驾驶地图需保持高鲜度的现实要求，后续也不得不采用众包更新的方式。
*来源：易图通官网
在众包采集方式下，地图数据的采集、存储、传输、处理需确保在图商内部形成闭环，在地图公布之前，要避免其他第三方（例如合作的整车厂）接触到地图数据，否则第三方也有可能被认定存在测绘行为而面临行政处罚等监管措施。7号文规定：“除依法取得导航电子地图测绘资质的外，其他单位和个人在使用导航电子地图过程中，不得携带其他带有空间定位系统（如GPS等）信号接收、定位功能的仪器开展显示、记录、存储、标注空间坐标、高程、地物属性信息，以及检测、校核、更改导航电子地图相关内容等测绘活动。”《维护地理信息安全通知》明确：“智能网联汽车安装或集成了卫星导航定位接收模块、惯性测量单元、摄像头、激光雷达等传感器后，在运行、服务和道路测试过程中对车辆及周边道路设施空间坐标、影像、点云及其属性信息等测绘地理信息数据进行采集、存储、传输和处理的行为，属于《测绘法》规定的测绘活动，应当依照测绘法律法规政策的规定进行规范和管理。”“从当前市场运行的情况看，对数据进行收集、存储、传输和处理者大多为车企、服务商及部分智能驾驶软件提供商，他们是测绘活动的行为主体，而仅获得辅助驾驶等服务的智能网联汽车驾乘人员，不属于有关测绘活动的行为人。”
但现实是，整车厂向图商开放数据也是要有对价的，而对价就是图商要以低成本向整车厂提供自动驾驶地图服务，如此图商的变现能力将受到影响，其需要并且要有能力挖掘其他地图服务的变现渠道，例如智慧物流，否则企业持续经营都难以维系。
此外，地理信息数据属于重要数据，涉及国家安全问题，有关法律法规对于一些涉密的地理信息明确了保密要求，例如《公开地图内容表示补充规定（试行）》（国测图字〔2009〕2号）规定，公开地图不得表示重要桥梁的限高、限宽、净空、载重量和坡度属性，重要隧道的高度和宽度属性。《基础地理信息公开表示内容的规定（试行）》（国测成发〔2010〕8号）附录规定，城市道路中的快速路、高架路、引道、街道、内部道路的铺设材料、最大纵坡、最小曲率半径不可公开。而根据《保守国家秘密法》规定，禁止在互联网及其他公共信息网络或者未采取保密措施的有线和无线通信中传递国家秘密。因此，采取众包采集方式或涉及众包更新的图商，必须落实地理信息数据传输的保密措施，以防止数据泄露。但目前众多众包车辆回传数据时是否均采取加密措施或加密措施的有效性是存疑的。
作为对众包采集方式合法地位的回应，《上海草案》在法规层面首次提出鼓励具有导航电子地图制作测绘资质的单位探索以众源方式采集测绘地理信息数据，但前提是要确保数据安全、处理好知识产权等关系，并要求需运用实时加密传输及实时安全审校等技术手段，制作和更新高精度地图。后续有待进一步观察商业模式和技术落地。
四、地图更新审核周期亟待调整
根据7号文、《地图审核管理规定》规定，地图内容发生变化需重新送审，且审核需要一定时限，这显然与自动驾驶地图需要实时更新的特点相矛盾。
针对此种矛盾，《上海草案》首次提出：“对于已经取得审图号，且道路范围和采集要素内容没有明显变化的高精度地图，地图编制单位应当建立增量更新内容目录，每三个月向市规划资源部门进行备案；有明显变化的，应当按照地图审核的有关规定报送审核。”但对于什么是“明显变化”则有待进一步明确。此外，在审核时限上，探索采用告知承诺方式对高精度地图实施地图审核，即对符合条件[注7]的申请人编制的高精度地图，可以申请采用告知承诺方式进行审图，审核部门在收到规定的申请材料后，当场作出行政审批决定。《上海草案》为其他地区乃至全国立法修法提供了有益借鉴。
五、结 语
自动驾驶地图能够为汽车构建“长周期记忆”、实现汽车超视距感知，并有效提高算法效率和安全冗余，是自动驾驶不可或缺的一环。自动驾驶地图数据系国家安全战略下的重要数据，自动驾驶企业在提供/接受自动驾驶地图服务时需建立数据合规安全意识，做好相应保密措施。与此同时，在《上海草案》示范下，有关政府部门在守住安全底线的前提下应尽快出台与自动驾驶地图行业特点相适应的规定，以促进行业发展。
注释及参考文献：
[1]《智能汽车创新发展战略》（发改产业〔2020〕202号）中的定义。又如《深圳经济特区智能网联汽车管理条例》所称智能网联汽车，是指可以由自动驾驶系统替代人的操作在道路上安全行驶的汽车，包括有条件自动驾驶、高度自动驾驶和完全自动驾驶三种类型，即明确指L3级别以上的自动驾驶。
[2] 一般指SAE International国际自动机工程师学会 (原译：美国汽车工程师学会 )制定的《Taxonomy and Definitions for Terms Related to Driving Automation Systems for On-Road Motor Vehicles》，于2014年1月首次发布，最新修订版本发布于2021年4月。
[3] 典型应用场景如高级驾驶辅助系统（ADAS）现已成熟并被广泛应用，本土车型如上汽大通D90。
[4]《四维图新2020年度非公开发行A股股票预案》：历经数年技术实践，业内达成共识：仅仅依靠车辆自身传感器搜集的信息和车辆本身的处理器是难以实现并推广自动驾驶的。L3 级别是实现自动驾驶技术的重要一步，当汽车的自动驾驶级别达到 L3 及以上时，意味着驾驶责任由人转向了系统，在驾驶员缺失的情况下，自动驾驶汽车对于传感器的可靠性和地图的精度就提出了更高的要求。自动驾驶地图主要有以下三大功能：地图匹配、辅助环境感知和路径规划。自动驾驶地图能够保证在极端天气情况下，传感器性能受到影响时依然能有较高的行驶可靠性，此外，自动驾驶地图还能够提供一些先验信息（如车辆现在是处在高速公路上还是处在普通城市道路上；车辆限速；前方道路的曲率；所处路段的 GPS 信号强弱等），以及在路口处提前进行路径规划，是自动驾驶解决方案不可或缺的一环。
[5] 根据《北京市自动驾驶地图特征定位数据技术规范》/《北京市自动驾驶地图数据规范（征求意见稿）》中的“术语和定义”，自动驾驶地图是指供自动驾驶系统使用的数字地图，也可用于协同式智能交通系统，不包含基础导航电子地图。进一步的，“自动驾驶地图数据”是指由各类高精度且语义丰富的交通环境设施要素信息构成，用于实现自动驾驶、车路智能协同、智慧交通精细化管理以及相关测试应用的必要基础数据，不包含动态采集数据。
[6] 参见秦志嫒、黎宇科、刘宇：《高精度地图众包更新合规问题初探》，载《汽车与配件》，2020.11。
[7] 根据《上海草案》，相关条件包括：（一）近一年内有市规划资源部门审核通过的高精度地图成果；（二）在测绘地理信息行业信用管理平台中无不良信息；（三）质量、安全和档案管理体系运行情况完善。