一、引言
2024年12月25日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国监察法>的决定》，对颁行于2018年的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）进行了修改，修改后的新《监察法》将于2025年6月1日施行。
众所周知，《监察法》是国家在面对着腐败问题极其严重的社会现实情况下，为了惩治腐败，打击职务犯罪，铲除腐败滋生的土壤，营造公平公正的社会环境，加强廉政建设，而出台的“反腐利剑”。说它是“反腐利剑”，是因为立法机关在起草这部法律之时，就考虑到了中国反腐败的特殊严峻的形势，根据“刑乱国用重典”的古训，将这部法律列为与《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑诉法》）平行的一部法律，赋予了监察机关特别的权力，监察机关的调查与办案，遵守的是《监察法》的规定，并不受《刑诉法》的规制，从而最大限度地保障了监察机关打击和惩治腐败权力的有效行使。
本次《监察法》的修改，是对这部“反腐利剑”之法的再磨砺和再完善。《监察法》颁行六年以来，监察机关在查办腐败案件的过程中，陆续地出现了一些工作上遇到的实际问题，所以本次法律修改的目的，重点在于进一步完善监察机关的办案程序，保障监察机关可以依法合规地办理贪腐案件，加强贪腐案件的打击力度。同时本次《监察法》的修改，也在一定程度上回应了社会的关切，既有着进步的意义，也留下了些许遗憾，等待着下一次的修订。
二、《监察法》修改的关键要点
本次《监察法》的修改，主要表现为“完善总则和有关监察派驻的规定”“授予必要的监察措施”“完善监察程序”“充实反腐败国际合作相关规定”“强化监察机关自身建设”等五个方面。其中对于未来监察机关开展反腐败工作最为重要的改动，主要表现在“授予必要的监察措施”和“完善监察程序”这两个方面。对此评述如下：
(一) 新《监察法》增设了新的监察措施
修改后的《监察法》增设了“强制到案”、“责令候查”和“管护”等三项新的监察措施。这三项监察措施分别脱化于《刑诉法》的拘传、取保候审和拘留。
1.强制到案
本次《监察法》修改增加了一项新的监察措施，被简称为强制到案。根据新《监察法》第二十一条的规定，监察机关可以根据办理案件的实际情况，在经过依法审批后，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。
强制到案是有时限规定的，根据新《监察法》第四十六条的规定，强制到案持续的时间一般超过十二小时；对于需要采取管护或者留置措施的，强制到案持续的时间最长不得超过二十四小时。
在以往的办案实践当中，被调查人到案接受调查的方式大致有两种，一种是监察机关的办案人员直接到被调查人的家中或所在单位将其带至调查场所进行调查；另一种则是，监察机关直接通过电话通知的方式，或者是通过被调查人所在单位的纪检监察负责同志电话通知，要求被调查对象到案接受调查。
尽管抗拒调查的情况比较少见，但是被调查人拒绝自愿跟从办案人员返回办案场所的情况毕竟客观存在，在此情况下，如果没有法律授权，办案人员是不能使用强制手段迫使其到案的。本次法律修改，增设了强制到案的监察措施，赋予了监察机关在被调查人拒绝主动配合到案情况下的强制到案权，有利于保障监察机关行使打击贪腐案件的权力。
2.责令候查
本次《监察法》修改增加的另一项新的监察措施，被简称为责令候查。根据新《监察法》第二十三条之规定，对于存在四种情形的被调查人，可以采取责令候查措施。这四种情形分别是，（一）不具有本法第二十四条第一款所列情形的（即涉及案情重大复杂的；可能逃跑自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的）；（二）符合留置条件，但患有严重疾病、生活不能自理的，系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者生活不能自理的人的唯一扶养人；（三）案件尚未办结，但留置期限届满或者对被留置人员不需要继续采取留置措施的；（四）符合留置条件，但因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取责令候查措施更为适宜的。
责令候查同样有着期限的规定，根据新《监察法》第四十六条之规定，责令候查的最长期限不得超过十二个月。
此前，《监察法》对于被调查人只有留置和不留置两种监察措施，对于严重违法或涉嫌职务犯罪的被调查人而言，对其采取留置措施进行调查确有必要，但是对于存在上述四种情形的人员，特别是“患有严重疾病、生活不能自理的，系怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，或者生活不能自理的人的唯一扶养人”这几种被调查人，如果留置，不符合人道主义的原则，也不利于保护被调查人的基本人权。但是，如果不留置，则意味着其是在社会上正常生活和工作的自由人，监察机关对其没有任何控制措施，这样尽管符合人道主义的原则，也有利于保护被调查人的基本人权，但是却因存在着可能逃跑自杀、可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据和其他可能妨碍调查的行为，对于监察机关的调查工作极为不利。
因此本次《监察法》修改，考虑到了上述客观问题的存在，增加了责令候查的新监察措施，同时要求被责令候查人员在责令候查期间，未经批准不得离开所居住的辖区；在住址、工作单位和联系方式发生变动后二十四小时之内进行报告；在接到通知后及时到案接受调查；不得干扰证人作证；不得串供或者伪造、隐匿、毁灭证据。否则，监察措施就将由责令候查变更为留置。
3.管护
本次《监察法》修改增加的第三项新的监察措施，被简称为管护。根据新《监察法》第二十五条之规定，对于存在逃跑、自杀等重大安全风险的未被留置的三种人员（即涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的自动投案人员；在接受谈话、函询、询问过程中，交代涉嫌严重职务违法或者职务犯罪问题的人员；在接受讯问过程中，主动交代涉嫌重大职务犯罪问题的人员），可以进行管护。
管护措施是一种临时性的监察措施，监察机关应当在二十四小时之内将被管护人员送留置场所。
由于管护措施针对的被调查人是存在逃跑、自杀等重大安全风险，并且没有被采取留置措施的人员，因此，在采取了管护这种临时性的监察措施之后，监察机关必须做出是否留置的决定，根据新《监察法》第四十六条之规定，监察机关的这个决定应当在七日做出，特殊情况下可以延长一日至三日。这意味着一旦被调查人被采取了管护措施，其在留置场所的被管护时限最长为十日。
(二) 新《监察法》延长了留置的时间
随着反腐败斗争的深入，监察机关查办案件所涉官员的级别越来越高，案件涉及的金额越来越大，案情也越来越复杂，许多贪腐案件有着令人吃惊的海量的证据。对此，各级监察机关的普遍反映是，《监察法》规定的三至六月的留置时间太紧张，无法有效保证监察机关的办案质量。因此，适当延长留置时间，就成为监察机关的一致呼声。
修改后的《监察法》对此做出了回应，延长了留置时间，根据新《监察法》第四十八条之规定，留置时间，变成了最长十六个月。这十六个月可以分四段进行计算：
(1)一般为三个月；
(2)经上级批准，可以再延长三个月；
(3)经国家监察委员会批准或者决定，可以再延长二个月（适用于涉嫌职务犯罪可能判处十年有期徒刑以上刑罚，且在上述六个月内不能完成调查的被调查人）。
(4)重新计算留置时间（再增加八个月），这种重新计算留置时间只能适用一次，仅适用于省级以上监察机关“发现涉嫌职务犯罪的被调查人另有与留置时的罪行不同种的重大职务犯罪或者同种的影响罪名认定、量刑档次的重大职务犯罪”，且经国家监察委员会批准或者决定的情形。
客观地说，适当增加留置时间，确有必要。很多贪污案件，特别是涉及某些高级别的党员领导干部的重大贪腐案件，其贪腐犯罪涉及金额特别巨大，被调查人任职范围广，犯罪时间跨度长，涉及案情复杂，相关证人众多且居住地分散，帮助办理的请托事项往往专业性非常强，涉案财物形式复杂多样。这些都对监察机关的调查工作构成了挑战，实事求是地讲，监察机关办理这类案件，需要耗费大量的人力、物力和财力，需要频繁和大量地出差，也有各种不同的鉴定，调查人员的知识结构也需要不断地更新和完善，才能够把案件的相关证据收集齐全，形成完善的证据体系，进而能够证明贪腐犯罪事实的存在。监察机关取得的这些证据，必须非常的扎实，才能够在以审判为中心和庭审实质化的刑事审判工作中，经得起控辩审三方严格证据审查，最终得以公正判决。
要完成这些极具难度的复杂工作，确实有必要赋予监察机关必要的工作时长，才能保证办案质量，所谓“慢工出细活”。如果没有合理的留置时间，必然可能出现“萝卜快了不洗泥”的办案质量水平低劣的问题。
新《监察法》对于留置时间延长的规定，在某种程度上，借鉴了《刑事诉讼法》的相关规定，在延长的同时，也规定了严格的审批程序，六个月之后再延长两个月以及重新计算留置时间，均需要国家监察委员会的批准或决定，从而有效地杜绝了地方检察委员会随意延长和重新计算留置时间的可能性。
三、新《监察法》在一定程度上回应了社会的关切
如前所述，《监察法》作为一柄反腐利剑，在既往的施行中，对于打击和惩治贪腐等职务犯罪，营造“不敢腐、不能腐、不愿腐”廉洁从政环境，发挥了特别重要的作用。同时，作为权力的双刃剑，如果应用不当，也会产生巨大的负面作用，《监察法》在过于六年的实施过程中，也暴露出许多严重的问题，引起了强烈的社会关切。
本次《监察法》的修改，在一定程度上回应了这些社会关切，主要表现在以下几个方面：
(一) 新《监察法》注重人权的保护
新《监察法》第五条规定，国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；权责对等，严格监督；遵守法定程序，公正履行职责；尊重和保障人权，在适用法律上一律平等，保障监察对象及相关人员的合法权益；惩戒与教育相结合，宽严相济。
较之修改之前的《监察法》，新《监察法》特别增加了“尊重和保障人权”的规定，强调“保障监察对象及相关人员的合法权益”。在第四十三条中明确增加规定，“调查人员应当依法文明规范开展调查工作”，并在以往严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据的基础之上，特别增加了在严禁以“暴力”方式收集证据的规定。
笔者认为，尽管这些表述是相对原则性的规定，但能够写在修改后的《监察法》当中，是非常有针对性的，这说明立法机关在征求《监察法》修改意见的过程中，实际上已经非常充分地了解到了整个社会对于《监察法》在过去六年实施的过程中的意见和建议，从而作出的宣示性的新规。
严肃惩治腐败，依法打击职务犯罪，同时保障监察对象及相关人员的合法权益，这两者并行不悖，本身就是依法办事的体现，调查人员也只有依法文明规范地开展调查工作，用证据和事实说话，而不是通过“刑讯逼供”等暴力方式取证，真正地尊重和保障人权，才能够让被调查人真心地认罪伏法，也能够让其家属心服口服，也可以让“雷霆般”地反腐，得最大的民心，顺最大的民意。尊重和保障人权，还事关国家荣誉和尊严，监察机关和办案人员只有依法办案，文明办案，依法保障监察对象及相关人员的合法权益，才能不给“境外敌对势力”以可乘之机。
(二) 新《监察法》注重保护企业产权和经营自主权
修改后的《监察法》第四十三条专门增加了一款，规定：“监察机关及其工作人员在履行职责过程中应当依法保护企业产权和自主经营权，严禁利用职权非法干扰企业生产经营。需要企业经营者协助调查的，应当保障其人身权利、财产权利和其他合法权益，避免或者尽量减少对企业正常生产经营活动的影响。”
这一条款的增加，也非常地具有针对性。虽然出于平等保护产权的原因，本条款并没有专门提及民营企业家和民营企业，但笔者认为，本条款是为了保护他们而专门制定的。我们国家的改革开放，一直是在“摸着石头过河”，实事求是地讲，因为国家对社会资源的整体把控，民营企业家对利益的热切追逐，加之公务员队伍的薪酬和福利待遇机制改革滞后等复杂原因，使得民营企业家积累了大量的“原罪”。适用《监察法》对贪腐等职务犯罪进行调查，特别是对于行受贿案件的调查，不可避免地涉及到大量的民营企业家。
如果为了查办民营企业家与官员之间的行受贿事实，而对民营企业家进行长时间的留置，进而断绝了其与外部的联系，尤其是对企业的经营管理有决策权的高管，一旦其失去了对企业的掌控，失去了商机，就必然会对企业的正常生产经营造成影响。为了扳倒一个贪官，就不惜消灭一个营利能力和纳税能力良好的企业，这种代价，就好比为了消灭一只蛀虫，而不惜砍掉整株的参天大树甚至毁掉整片森林一样，实在是得不偿失。
立法机关在修改《监察法》的过程中，一定了解到了此前《监察法》实施过程中存在的类似问题，也倾听了强烈社会的呼声，作出了这样有针对性的规定，希望能够以此为契机，更好地保护企业产权和自主经营权，更好地保护民营企业家的人身权利、财产权利和其他合法权益。
(三) 新《监察法》强化了权力的监督制约
为了解决“谁来监督监督者”这个疑问，新《监察法》也进行了相应的回应。
1.全面审理和集体审议
修改后的《监察法》第五十一条为新增条款，“监察机关在调查工作结束后，应当依法对案件事实和证据、性质认定、程序手续、涉案财物等进行全面审理，形成审理报告，提请集体审议。”
这一新规定，涵盖了从案件实体、程序和涉案财物三个方面，要求在全面审理的基础之上，形成审理报告并提请集体审议。这就从某种程度上，让关键少数的独断专行变得更加困难。
2.特约监察员
修改后的《监察法》第六十二条也是新增条款，“监察机关根据工作需要，可以从各方面代表中聘请特约监察员。特约监察员按照规定对监察机关及其工作人员履行职责情况实行监督。”
这一条款，通过监察机关可以从各方面代表中聘请特约监察员的新规定，在实质上引入了外部监督的力量，法律赋予了特约监察员对监察机关及其工作人员履职情况实行监督的权利。谁来监督监督者？特约监察员作为外部监督者来进行监督。
3.禁闭措施
修改后的《监察法》第六十四条同样也是一条新规，“监察人员涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，为防止造成更为严重的后果或者恶劣影响，监察机关经依法审批，可以对其采取禁闭措施。禁闭的期限不得超过七日。被禁闭人员应当配合监察机关调查。监察机关经调查发现被禁闭人员符合管护或者留置条件的，可以对其采取管护或者留置措施。”
这一规定，充分反映出了立法机关希望“把权力关在笼子里面”的初心。对于监察人员的严重职务违法或职务犯罪，不仅可以采取禁闭措施，而且可以采取管护或留置措施。
四、新《监察法》修改的遗憾
此次《监察法》的修改，尽管立法机关作出了不少积极的努力，
但还是留下了不少遗憾：
(一) 没有规定留置期间被调查人的辩护权
新《监察法》中，与修改之前的《监察法》一样，没有对被调查人在留置期间的辩护权作出任何规定。
笔者认为，尊重和保障人权不应仅仅是宣示性的规定，而应当是能够实实在在落地的规定，让被调查人获得在留置期间的辩护权利，就是尊重和保障人权的最重要的体现。新修改的《监察法》，最长的留置时间已经延长到了十六个月，被调查人绝大部分都是非法律专业出身，他们在如此漫长的时间内，一个人孤立无援地面对着调查人员，完全没有被辩护的权利，这是不可想象的。
(二) 没有规定律师在《监察法》中的地位和作用
新《监察法》中，与修改之前的《监察法》一样，没有规定律师在《监察法》中的地位和作用，甚至连律师二字都没有出现。
如前所述，被调查人绝大部分都是非法律专业出身，他们在接受调查的过程中，会有很多关于法律知识的困惑，需要进行咨询；他们在接受调查的过程中，自身有很多合法权益需要得到维护和保障；他们在接受调查的过程中，有很多正当合法的信息，需要与外界沟通和传递。而这些事情，监察机关的工作人员，碍于工作纪律的要求，是不能为被调查人提供服务的。
因此，在《监察法》中规定律师的地位和作用，允许他们在被调查人留置期间，为其提供法律服务，是有必要的。
(三) 在《刑事诉讼法》之外创设了更加复杂的程序
此次《监察法》修改，创设了新的监察措施，也完善了相应的监察程序，熟悉《刑诉法》的人一看便知，很多规定是参考借鉴并脱化于《刑诉法》，这些新规定对于完善监察机关的自身办案是有帮助的。问题是这些新规定，在《刑诉法》之外创设了更加复杂的程序，特别是那些涉嫌职务犯罪的情形，《刑诉法》明明已经规定了各种非常完备并且行之有效的强制措施和程序，是否有必要在此之外另起炉灶，再搞一套内核一样但外形又有一定差异的强制措施和程序？这不仅增加了我们国家法律体系的复杂性，也给法律从业人员学习和掌握相关规定，增加了额外的难度。
综上所述，作为“反腐利剑”的《监察法》，本次的修改既有一定的进步，同时也留下了些许遗憾，我们期待未来新《监察法》在施行过程中，能够处理好依法惩治腐败与尊重和保障人权的关系，也期待《监察法》能够在未来的发展中得到更进一步的完善。