11月29日傍晚，国务院正式发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》（以下简称《实施办法》），标志着我国证券期货行政执法领域的“承诺制度”正式落地。作为一种新型执法方式，承诺制度对于传统调查、处罚机制而言，既是重大突破，又是有益补充。本文围绕《实施办法》出台的积极意义、修订亮点进行简要评述，并提出相关的若干思考。
一、《实施办法》出台的积极意义
当前，我国资本市场呈现出深化改革不断推进、国际化程度不断提高、多层次资本市场构建日趋完善、市场参与主体数量不断扩大等特点，这对行政监管的完善和创新提出了迫切要求。《实施办法》的出台恰逢其时，具有十分重要的积极意义，体现在如下方面：
一是以更高位阶的行政法规形式将承诺制度确立下来，提供了更充分的法律依据，健全完善了承诺制度法规体系。相比证监会于2015年2月发布的《行政和解试点实施办法》（以下简称《试点办法》），《实施办法》提高了法律层级，作为新《证券法》之下的行政法规对承诺制度进行规范，夯实了承诺制度的法律基础，有利于相关工作的具体开展。同时，证监会同日公布了《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定（征求意见稿）》（以下简称《实施规定》）和《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法（征求意见稿）》（以下简称《承诺金管理办法》）向社会公开征求意见。未来，新《证券法》《实施办法》《实施规定》和《承诺金管理办法》共同构成承诺制度法规体系，对承诺制度的具体实践进行规范并提供指引。
二是体现了监管部门执法理念和执法方式的转变，以及逐步放开、稳步审慎推进的态度。承诺制度的本质是行政执法和解，其反映了监管部门执法理念和执法方式的转变。我国证券监管正在从消极行政、对抗行政、单一化行政、强制行政向积极行政、合作行政、多样化行政、协商行政转变。鉴于承诺制度在我国尚属新生事物，无论是理论制度层面，还是实践经验层面都无法与发达资本市场相媲美。因此，《实施办法》以及配套规则总体上仍然按照逐步放开、稳步审慎的原则推进。
三是有利于释放执法资源，实现执法效率和执法效果的有效平衡。我国资本市场日益庞大，但执法资源相对有限，如何在执法效率和执法效果之间寻求平衡是长期困扰行政执法的难题。承诺制度无疑为这个难题带来了曙光。承诺制度下，当事人与行政机关以和解方式结案，缩短了调查时间、提高了结案速度，在节约执法资源的同时，既依法惩治了违法主体，又让投资人及时获得了实实在在的赔偿，可谓一举多得。
四是有利于切实保护投资者利益，及时有效填补投资者损失。行政执法的目标具有双重性，严惩违法的市场主体仅为其一，让投资者损失及时得到填补则为其二。两者都不能忽视、也不能偏失。承诺制度中的承诺金兼具惩戒和赔偿功能，并可直接用于赔偿投资者损失，避免了投资者无法获得行政处罚罚款、只能通过民事诉讼另行求偿的困境，增加了受损投资者的获得感和幸福度。
五是有利于及时定分止争、恢复市场秩序、稳定市场预期。承诺制度的制度优势之一便是能够尽快实现案结事了、定分止争，从而妥善化解社会矛盾，及时恢复市场秩序，稳定预期。究其原因，在于承诺制度将单方强制监管转化为双方甚至多方的自愿共识，当事人更有动力和意愿去促成并履行承诺。
二、《实施办法》的修订亮点
承诺制度在2015年《试点办法》中初现雏形，后为落实新《证券法》于2020年8月以《证券期货行政和解实施办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。《实施办法》正是在《征求意见稿》版本上的进一步修改完善并最终定稿发布。《实施办法》亮点诸多，具体如下：
(一) 调整承诺制度的适用范围、条件和申请时间，更切合实际
首先，适用范围方面。《实施办法》删去了《试点办法》中关于承诺制度仅适用于“涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或者欺诈客户等违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定的行为”，以及国务院证券监督管理机构派出机构查处的案件不适用承诺程序等规定。该等调整更切合实际。《试点办法》中的原有规定范围过于狭窄，已经达成和解的两个实践案例也并非该四类情形，况且“等”字本身过于抽象，用“等”字进行解释也过于牵强。修订后适用范围的扩大有利于实现制度目标。此外，地方证监派出机构同样存在适用承诺制度的现实需求，完全将其排除在外不够合理、脱离实际。《实施规定》为派出机构未来自行办理承诺案件留了敞口，但现阶段仍由证监会承诺办理部门统一办理。
其次，适用条件方面。《实施办法》以负面清单形式明确了不得适用的情形，包括涉嫌犯罪应当依法移送司法机关、情节严重且社会影响恶劣、累犯惯犯、重复申请等，防止制度滥用。
最后，申请时间方面。删除了《试点办法》中关于正式立案后（并且通常要求立案调查满3个月后）才可申请的规定。改为自收到案件调查法律文书之日起即可申请。该修订解决了此前实践中因条件过于严格导致大量案件无法进入承诺程序的问题，有利于推动承诺制度的合理适用。
(二) 完善承诺制度程序，强化当事人权利保障，让行政执法更有温度
第一，保障当事人知情权。删去了《试点办法》中关于监管部门不得主动或者变相主动提出和解建议的规定，要求监管部门在案件调查法律文书中告知当事人有权申请适用承诺程序。承诺案件启动程序的变化，赋予了承诺制度更强生命力。当事人提前知晓自身权利，监管部门及时介入并给予指引，能更有效地推动承诺案件的办理。
第二，提高行政执法效率，压缩工作时限。《实施办法》要求监管部门在20个工作日内作出是否受理承诺案件申请的决定，与当事人进行沟通协商的期限为6个月，经批准延长的期限最长不得超过6个月。时限过长的背后是煎熬和等待，这于当事人和投资者无益。行政效率的提高、工作时限的压缩，有利于明确预期，让承诺制度更具吸引力。
第三，说明理由、听取意见。对于不予受理的案件，要求监管部门书面通知当事人并说明理由；要求监管部门在决定终止适用承诺程序前听取当事人的意见。
第四，细化回避程序，明确相关工作人员的保密义务。
第五，当事人在沟通协商中所作的陈述不作为认定违法事实的依据。规定当事人在沟通协商时所作的陈述仅能用于实施承诺程序，这样可以让当事人敞开心扉，积极协商，解除当事人后顾之忧，最终达到快速达成行政和解的目的。
(三) 完善了承诺金数额的确定因素，促进当事人积极赔偿
承诺金数额的确定是承诺制度的关键，它关系到承诺程序能否顺利进行，以及投资者能否获得合理赔偿。《实施办法》新增了“签署承诺认可协议时案件所处的执法阶段”作为考量因素，意在鼓励当事人提高主动性，积极配合监管部门协商确定协议内容，并尽早结案。此外，证监会同日公开征求意见的《承诺金管理办法》对承诺金管理方式进行了完善，并为当事人自行赔付投资者预留了制度空间。
(四) 强化了监督约束机制，承诺程序更公开、公正、透明
《实施办法》总结实践经验，在制度设计上强化了监督约束机制，旨在防范道德风险、利益冲突和执法不公，使承诺程序更公开、公正、透明。
一是建立内部制约机制。承诺办理部门与案件调查部门（包括案件稽查、处罚部门）相互独立、相互制约，并建立健全内部监督制度，加强内部制衡与监督；建立集体决策制度，讨论决定行政执法当事人承诺制度实施过程中的重大事项，经相关负责人批准后执行；监管部门相关工作人员不得违反规定会见当事人及其委托的人，并对可能影响公正执法的情形明确提出了回避要求。
二是加强外部制衡和社会监督。监管部门在与当事人签署承诺认可协议后中止案件调查，以及在当事人履行承诺认可协议后终止案件调查，均应进行公告；当事人为法定信息披露义务人的，应当依法披露信息。
三是限制适用范围，防止制度滥用。《实施办法》对当事人不适用承诺程序的负面情形作了列举规定，并授权证监会基于审慎监管原则补充其他情形。对于证监会工作人员违反规定适用行政执法当事人承诺，或者侵犯当事人商业秘密、个人隐私的行为，还规定了相应的法律责任。
(五) 承诺制度的配套规则同步公开征求意见，回应市场关切
《实施办法》作为行政法规，位阶层级较高，规定的内容比较精简概括，具体操作实施仍需证监会出台较为详细的规则予以衔接。为此，证监会于同日发布了承诺制度的配套规则即《实施规定》和《承诺金管理办法》的征求意见稿，向社会公开征求意见。上述两个配套制度对相关内容进行了完善、细化，与《实施办法》共同规范和指引承诺制度的具体实践。
三、关于《实施办法》的若干思考
《实施办法》的出台为承诺制度的落地提供了法律依据和实践指引，修订内容充满亮点。同时，也引发了与此相关的若干思考，供交流探讨。
一是承诺制度的适用条件及生命力问题。
首先，《实施规定》严格限定承诺制度的适用范围是否合适。国务院根据新《证券法》授权制定了《实施办法》，以负面清单形式对消极条件作出了规定，未明确积极条件。而《实施规定》则从积极条件上做了进一步限定，主要针对调查取证存在较大困难的案件、法律适用存在较大困难的案件、能够更为及时有效地赔付投资者损失实现监管效能的案件三类案件以及兜底条款。根据法律位阶理论和《立法法》的相关规定，部门规章不得与法律、行政法规相冲突，部门规章规定的事项应当属于执行法律、行政法规的事项，无法律或行政法规的依据不得减损公民权利、增加部门权力。《实施规定》对案件适用范围的进一步限缩存在违反上位行政法规之嫌。
其次，应当充分吸取《试点办法》实施以来制度生命力不强的教训。《试点办法》实施至今仅有两例成功和解的案件，实践中大量案件无法进入承诺程序，除案件受理时点要求、特定案件类型限制等原因外，严格的适用条件也是不可忽视的。倘若因严格的适用条件继续将大量案件拒之门外的话，承诺制度的设计初衷和制度目的何以实现。
再次，退一步讲，积极条件中涉及“案件事实尚难完全明确”、“案件法律适用尚难完全明确”两个条件也有待进一步明确。两个“尚难完全明确”究竟该如何把握，事关重大。不当把握会让符合条件的当事人吃“闭门羹”，出现程序适用上的人为不公，并导致承诺制度无法真正发挥作用。由于监管部门享有较大的自由裁量权，在尚无明确标准的情形下，集体决策制度等程序上的监督约束机制并不能有效防止权力滥用。明确清晰、便于操作的具体规定才是良方。
最后，《实施办法》设定的消极条件之一“当事人涉嫌证券期货犯罪，依法应当移送司法机关处理”的情形，实践中应当慎重把握。根据证监会2021年7月的官方通报，2020年以来，向公安机关移送涉嫌操纵市场犯罪案件线索41起、内幕交易123起，合计占移送案件总数76%。由此可见，操纵市场和内幕交易这两类资本市场的重要违法案件移送比例极高。因此，在适用上述消极条件时应当慎之又慎，除了考虑是否达到刑事追诉标准之外，还应当关注证据是否已经确实充分，从而避免过多的案件被排除在承诺制度之外，仅有少数轻微违法案件得以适用的局面。
二是沟通协商期限规定过长，有碍实现尽快定分止争的制度目标。《试点办法》规定行政和解协商的期限为三个月，经批准可以延期。《征求意见稿》对延期进行了明确，每次延期最长不超过三个月，延期不得超过三次。《实施办法》再次调整为与当事人进行沟通协商的期限为6个月，经批准延长的期限最长不得超过6个月。由此可见，沟通协商期限的规定在不断调整，但最终定稿延长了常规沟通协商时间，时间全部用满的情形与《征求意见稿》相同。延长沟通协调时间或许有其他方面的考虑，但从承诺制度目的本身来看，似乎不宜过长，否则将无法实现尽快结案、恢复市场秩序的目的。
三是中止调查时点偏后，调查程序和承诺程序同时进行，不利于承诺程序的顺利推进。《实施办法》保留了《征求意见稿》的相关内容，在承诺认可协议签署前不停止案件调查。此种规定下，调查程序和承诺程序同时进行，难免让当事人心有余悸，配合积极性有限，不利于承诺程序的顺利推进。若将中止调查时点提前到受理申请阶段，并辅以针对当事人恶意拖延调查情形的恢复调查手段，将会更有利于承诺程序的实施。
四是未对可能存在的行刑衔接问题予以明确。行刑衔接问题是一个较大的话题，单就承诺程序的实施而言，实践中是否会出现这样一种情形：监管部门在调查初期向公安机关移交了案件线索，后续监管部门适用了承诺程序并以和解结案，此时当事人是否仍存在被刑事追责的风险。若存在，承诺制度是否仍会充满吸引力。
结语：承诺制度无疑是证券期货执法领域的一项重大制度创新，为行政执法提供了新思路和新抓手，未来将会在提高执法效率、及时赔偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面持续发挥积极作用。市场实践中的鲜活案例将会不断涌现。我们期待承诺制度在市场实践中不断完善、不断优化，为资本市场健康发展持续发挥重大作用。