2020年9月，某服装品牌针对“维吾尔族人强迫劳动”的报道发布了“不与位于新疆的任何服装制造工厂合作，也不从该地区采购产品或原材料”的声明，引发了中国民众的谴责与抵制。除了义愤填膺谴责跨国企业相关行为，更应当警惕声明背后的原因。中国进出口企业也需提升供应链合规的意识，有效应对监管风险。
一、美国近两年来的涉疆法案
中国近85%的棉织品来自新疆出产的棉纱制品，而中国又是全世界棉纺织品最大的出口国。2021年1月，美国海关与边境保护局（以下简称“美国海关”或“CBP”）对中国新疆进口的棉制品及西红柿产品发布暂扣令（Withhold Release Order，WRO），理由是“涉嫌使用强迫劳动”[注1]。2021年7月13日，美国国务院联合财政部、商务部、美国贸易代表署、国土安全局以及劳动部出具的“新疆供应链商业建议”（“Xinjiang Supply Chain Business Advisory”）[注2]认为，新疆本地衍生的产业链上存在利用来自新疆维吾尔族以及其他在新疆的少数民族“强迫劳动”的情形，并且指出中国以及亚洲多个公司销售的成衣制品中使用了这些所谓“强迫劳动”生产加工的棉花制品。
实际上，美国近两年来针对涉及“强迫劳动”的限制动作和限制幅度在不断增加，这其中包括2020年6月17日总统签署的“2020年维吾尔族人权法案”（“Uyghur Human Rights Policy Act of 2020”[注3]）；美国劳动部在2020年9月将包括维吾尔族、哈萨克族等少数民族参与生产的手套、假发/发饰制品、纺织品、纱线以及番茄这五类产品列入“儿童劳动/强迫劳动”的产品清单，2021年6月又将多晶硅制品列入以上清单[注4]；在美国商务部列举的自2019年至2021年中国企业涉嫌使用“强迫劳动”的实体清单（entity list）中也包含多个生产棉花及制造棉制品的企业。而这一系列针对中国新疆产区棉制品的限制行为在2021年底被提升到了更为严苛的级别[注5]。
二、《维吾尔族强迫劳动预防法》（UFLPA ）主要内容
美国国会于2021年12月23日正式通过了《维吾尔族强迫劳动预防法》（“Uyghur Forced Labor Prevention Act”，以下简称“UFLPA”）[注6]。该法案禁止从中国区域（尤其是新疆地区）将可能涉及“强迫劳动”的产品进口到美国，并且主要将棉花、番茄还有多晶硅制品列入执法高优先级产业清单（“high-priority sectors for enforcement”）。该法案看似内容不多，但是从其中涵盖的主要内容和重点要求来看，可以认定UFLPA一旦开始生效将会对“涉疆”产品采取全方位的限制。
(一) 可反驳性推定原则
首先，UFLPA建立了“可反驳性推定原则”（“rebuttable presumption”）[注7]，即推定所有在中国新疆地区采集、生产或加工的产品均违反1930年美国关税法（Tariff Act of 1930）第307条（以下简称“307 条款”）的规定因而不得进入美国境内。该原则将于 UFLPA 生效180天后(即2022 年 6 月 21日起)正式执行。唯一可以打破该原则的例外是CBP认为进口商的行为符合特定条件，即进口商能够提供明确清楚的证据证明相关产品没有通过“强迫劳动”进行生产。
307条款明确规定，任何使用强迫劳动或使用受刑事惩罚罪犯的劳动进行开采、加工、生产或制造的产品均不得进入美国境内。该条款赋予CBP对上述产品进行查验、查封、扣押等行为以禁止通过“强迫劳动”制造的产品进入美国任何的港口[注8]。
(二) 免受限制的例外规定[注9]
UFLPA规定了进口商可以免受该法限制的例外情形，但必须同时符合以下要求：
1. 首先，进口商必须要证明其拟引进美国境内的产品应满足以下三种情况：
(1) 进口商开展了全面的“尽职调查”（“due diligence”），证明其有效追溯了产品供应链的各个环节并且以此制定相关的供应链管理系统，从而明确证明其绝不会进口任何在中国（尤其是新疆地区）通过“强迫劳动”采集、制造、生产、加工的产品；
(2) 进口商提供的证据的种类、性质及广度能够证明来自中国的产品不是从新疆地区采集、制造、生产、加工的产品；
(3) 进口商提供的证据的种类、性质及广度能够证明来自中国的产品，包括依据1930年美国关税法第307条而被暂扣或查封的产品，不是通过“强迫劳动”采集、制造、生产、加工的产品。
2. 在满足上述情况的前提下，进口商必须要对CBP针对其进口的产品是否全部或部分是通过“强迫劳动”采集、制造、生产、加工的产品所作出的质询或调查作出全面且实质性的回应；
3. 通过明确且令人信服的证据（“clear and convincing evidence”）证明其进口的产品不是通过“强迫劳动”采集、制造、加工。
三、CBP对可能涉及“强迫劳动”的产品采取的行动或措施
如上文所述，307条款赋予了CBP相关的执法权利，而CBP主要实施的措施就是对其认为通过“强迫劳动”生产的产品发布暂扣令（WRO）或者出具相关审查结论报告（“Finding”）认定产品生产加工等过程中涉及“强迫劳动”从而禁止这些产品进入美国。
(一) 发布暂扣令（WRO）
在CBP有理由相信拟进入美国港口的产品在其供应链中涉及“强迫劳动”时，CBP就可以对该产品发布暂扣令，除非进口商能够证明在该产品的生产链条中不存在“强迫劳动”的行为，否则美国海关有权一直扣押该产品。
(二) 作出认定“强迫劳动”的审查结论报告（“Finding”）
在CBP得出结论性依据认为拟入关美国的产品在其供应链中涉及“强迫劳动”时，CBP就会对该产品出具涉及“强迫劳动”的结论性审查报告，并且有权没收该产品。
截止2022年5月，CBP已经发布了54个暂扣令和9个认为产品涉及“强迫劳动”的审查结论报告，而这其中就包括了对中国发布的35个暂扣令和5项结论性报告[注10]。
图片来源：CBP官网
(三) CBP对于认为涉及“强迫劳动”的产品审查的基本流程[注11]：
图片来源：CBP官网
1. CBP收到对可能涉及“强迫劳动”产品的指控或美国海关自行对“可疑产品”的审查；
2. CBP对产品是否涉及“强迫劳动”进行审核评估；
3. 针对评估结果，委员（或其代表）批准签发WRO或相关审查结论报告（"Finding”）；
4. 正式发布暂扣令或出具审查结论报告；
5. 将产品逐出境外或没收相关产品。
(四) CBP针对“涉疆棉花”发布的暂扣令
在CBP发布的针对中国的35次暂扣令中，针对新疆棉花制品的暂扣令有三次，分别是在2020年9月8日、2020年11月30日和2021年1月13日。在这三次针对新疆棉花发出的暂扣令中，CBP给出的理由均是：“有合理的理由怀疑，此批棉制品的加工和生产过程在新疆地区，而在该区域的棉花厂及加工厂的工人有监狱劳改的罪犯，因此这些棉制品是使用了‘强迫劳动’生产加工的。”[注12]
据CBP官方统计，CBP在2020年一共发布了15个暂扣令，对中国大陆发布的暂扣令高达9个，在2021年一共发布了8个暂扣令，对中国大陆发布的暂扣令有3个。暂扣令主要针对的产品除了棉花制品还包括假发及发饰制品、服装、番茄、电脑配件以及多晶硅制品。[注13]
图片来源：CBP官网
四、企业应对限制措施的建议
从UFLPA的规定以及CBP采取的措施等可以看出，CBP对于“涉疆产品”采取了“一刀切”的强制限制手段。对于进口商的要求十分苛刻，因为如果产品在其加工、制造或者运输某一环节被美方认为该行为可能发生在新疆，或者被怀疑该行为涉及“强迫劳动”，那么产品顺利入境美国的可能性极低，因为进口商想要达到UFLPA规定的证明程度是非常困难的。
对于如此严苛的限制措施和手段，我们中国企业应当如何应对？其实，CBP针对进口商如何证明产品不是通过强迫劳动生产的证据要求方面，也给出了指引[注14]：
(一) 建立“反强迫劳动”合规体系
首先，企业想要避免触犯UFLPA以及其他有关“强迫劳动”的美国法律和政策规定，应考虑针对“反强迫劳动”专门建立一个全面且透明的内部合规体系。该合规体系可以由以下几个部分构成：
1. 建立相关的法律法规及政策数据库
首先，企业应当了解UFLPA、307条款以及CBP等机构针对“强迫劳动”出台的重要政策制度，将基本的法律及规定整理后与企业内部的政策相结合，建立一个“反强迫劳动”专项数据库，并对其及时进行更新和调整，确保企业掌握最新的法律规定和政策。
2. 参考行业标准制定企业行为准则
每个行业都有自己的特点和行业标准，企业除了掌握基本的法律和政策规定以外，还应当充分了解相关行业的规范或准则，从而更好的定制适合自身发展的合规体系。
3. 构建合规体系
通过分析CBP的合规建议可以看出CBP对于合规体系的认定标准主要是审查该体系是否包含以下九个主要元素或环节[注15]，任何一个步骤的缺失都可能导致合规体系变得名存实亡。
(1) 企业高层首先需建立合规意识，主动参与到合规体系的建设中并帮助完善体系落实；
(2) 企业对目前的运营和内部管理进行“自我诊断”，尽早发现可能存在的经营风险（尤其是涉及到美国“涉疆限制”和“强迫劳动”的问题）及其可能对企业造成的负面影响；
(3) 建立“员工合规手册”，主要应包括以下内容：合规理念、合规基本要求、合规管理组织架构、具体的行为规范和行为准则、违规事项举报的方式方法以及员工合规承诺等相关信息；
(4) 对企业的高层管理人员、合规管理组织人员（包括合规管理专员）以及企业全体员工定期进行合规培训；
(5) 对产业链上、中、下游企业、相关供应商进行合规体系的交流沟通，并尝试共同搭建合规制度，对于愿意建立“反强迫劳动”合规体系的供应商，企业可以尝试提出在与其合作过程中提供相应的优惠或便利条件，从而推动供应商自行建立合规体系并有效配合合规体系的实施；
(6) 建立合规制度的监督体系；
(7) 建立违规行为的预警机制，针对违反公司内部规定的行为，包括供应商或上、中、下游企业违反“反强迫劳动”合规体系的行为，第一时间采取应对及解决措施；
(8) 建立第三方合规审查机制，比如聘请外部律所或审计机构对公司内部的合规行为进行监管和审查；
(9) 建立独立的“不合规行为报告或投诉”机制。
此外，美国劳动部国际劳动事务管理局（Bureau of International Labor Affairs , ILAB）针对全球性“非法使用劳工”的问题专门开发了一款名为“社会合规体系”（social compliance system）的APP（“Comply Chain”）[注16]。该APP详细介绍了建立社会合规体系的主要步骤、环节及具体要求，并提供了多个合规体系指引以及现实案例供企业参考。CBP强烈建议企业可以使用该APP或以此为参考来建立适合企业自身的“社会合规体系”，因为通过使用该APP的行为本身可以反应出企业对于人权保护、“非法使用童工”以及“非法使用强迫劳动”等用工方面的重视程度，这从另一个角度也可以帮助企业展示其主动参与合规合法用工的积极态度与行动。
图为“Comply Chain”APP 的使用界面截图
(二) 尽可能将供应链上每个环节的步骤流程及参与者的信息完整留存以便向CBP提供所需证明材料
在CBP发布的问询意见中，针对如何证明被出具暂扣令的棉制品不存在“强迫劳动”的情形这一问题，CBP 的回答是：“首先，需要提供充分的证据显示从生产棉花的源头到最终出售包含该棉制品的整个供应链条的基本情况，并且需要提供每个环节的厂家、企业等参与者的信息。企业需要提供相关产业链条上所有供应商的名单及信息，尤其是这些供应商生产或加工棉制品所在的区域及相关的地理位置。此外，进口商还需要向CBP详细告知整个供应链上的每一个生产或加工等步骤的具体情况并提供相应的材料予以证明。“
根据这一回答可以看出CBP提出的证明要求和UFLPA中关于免受限制例外规定的要求相吻合，即企业至少需要清楚掌握供应链上关键环节的参与方的信息以及具体流程，对整个供应链上生产、加工步骤过程中的重要信息予以记录和留存。因此，我们建议企业详细记录供应链及运输过程中的所有流程，并保存管理相关资料文件，包括：原材料的采购订单、发票等支付凭证；产品在加工及生产过程中的相关记录；产品运输过程中的运输记录以及所需提供的出入境资料凭证等。在CBP对相关产品提出质疑或询问时，上述记录及相关单据凭证的完整留存可以在第一时间内提交给CBP以争取免受限制。
(三) 对供应商开展“尽职调查”
一般来说，企业对其直接供应商的基本信息是较容易掌握的，但是却很难完全了解其他层级与其没有直接合同关系的供应商的具体情况。虽然企业本没有义务对其供应链上所有的参与者都进行“尽职调查”，但是就目前UFLPA的规定和CBP的强制管控下，供应链上任何一个环节如被怀疑涉及“强迫劳动”都可能直接影响到企业自身。因此，企业有必要尽可能全面的掌握其供应链上所有商家的用工情况，确保在生产环节上不存在可能使用“强迫劳动”的行为。
根据CBP给出的“尽职调查”（Due Diligence）建议以及经合组织（OECD）供应链管理及尽职调查的指引[注17]，我们认为企业可以从以下几个方面着手开展尽职调查工作：
1. 与各级供应商建立有效沟通
企业可以通过向直接供应商寻求与其下级供应商建立联系的沟通方式，通过这种“层层穿透”式的沟通模式，与层级较远的供应商创造直接的连接关系，以便知悉产品生产过程中每一个环节的用工情况。
2. 制定调查问题清单
在尽调过程中，除了对企业基本的情况进行审查之外，应重点关注企业的劳动用工情况，并对该情况制定专属的问题清单，我们列出以下几个重点问题供企业参考：
(1) 相关产品的生产地所在国/区域，包括原材料、加工材料、包装材料等生产加工过程中的用料；
(2) 生产流程中是否存在需要从别处采购或加工的环节？如有，具体的采购或加工环节所在国/区域；
(3) 产品的组成部分、加工零件，甚至工厂使用的设备机器等是否存在使用“强迫劳动”用工的情形；
(4) 产品在运输过程中各参与方是否存在使用“强迫劳动”用工的情形。
3. 审查并追踪供应链全流程
(1) 首先，企业可以将现有供应商以及未来拟引进的供应商建立一个“信息库”，不仅须录入每个供应商的基本信息，更要详细记录每个供应商的员工组成，将各个层级供应商（包括供应商可能合作的代工厂等所有的用工参与者）有关劳动用工的信息进行整理。比如，将供应商所在国家或区域进行地域化管理，对在敏感地区（如CBP列出的已经发布暂扣令或审查结论报告的区域）的供应商需特别关注，建议对这些供应商进行历史沿革、实地考察等基础尽调工作。
(2) 其次，除了掌握供应链上原材料的生产及后续的加工过程，企业对于产品在运输过程中的用工情况也应当予以关注，包括物流公司、运输公司、仓储公司等在供应链流转过程中参与方的用工情况。
(3) 此外，在条件允许的情况下建议企业建立“跟踪”模式，追溯供应商的加工生产环节直至最初级的原材料生产，并且实时地对供应商进行筛选，必要时应替换具有“强迫劳动”潜在风险的供应商，确保企业对供应商的选择尽到了最大的“尽职义务”。
实际上，企业对供应商进行调查和监管，需要额外付出大量的财力、人力和精力，对于供应链丰富、供应商层级较多的企业而言，这几乎是一件不可能完成的任务。CBP也意识到了这一点，在其就企业对其供应商开展尽职调查工作的要求中提到：“对于产业链丰富、供应商层级较多的企业，要求其对所有的供应商进行尽职调查是不合理的；企业应当对供应商进行分类分析，重点筛选出可能会涉及‘强迫劳动’的供应商并对这些商家在用工方面的情况重点开展尽职调查。”因此，我们建议企业在对供应商开展尽调工作的过程中，重点关注CBP划分的“高风险”区域的供应商，对这些商家的调查应尽可能详细完善。
我们以棉花产业链为例，建议企业考虑对供应链上、中、下游的主要参与方进行尽职调查：
(四) 通过合同约束以减少或避免供应商潜在的不合规行为
除了对供应商开展尽职调查外，我们建议企业在与供应商签订购销合同时，以合同约定的形式要求供应商如实披露其用工情况，如有可能还可以要求该供应商披露其采用的其他层级供应商的基本情况。其次，企业还可以在合同中让供应商对用工合规性作出书面承诺，同时约定如果供应商被怀疑或被认定在生产用工过程中涉及“强迫劳动”，则企业保留终止合作并追索损失赔偿的权利。
上述合同条款一方面可以有效约束供应商的行为，另一方面也可以证明企业将“反强迫劳动”的合规行为作为筛选供应商的重要条件，同时还可以帮助企业避免因供应商的不合规行为带来的后果及损失。
结语：供应链合规已成为中国出口企业必须面对的合规风险领域，唯有建立有效的“反强迫劳动”合规体系，严格把控供应链上的重点环节，同时与各层级供应商建立良好的沟通平台，共同建造符合境内外法律规定的供应链合规体系，才能在开拓境外市场的同时有效应对监管风险。
注释及参考文献：
[1] https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-region-wide-withhold-release-order-products-made-slave
[2] https://www.state.gov/wp-content/uploads/2021/07/Xinjiang-Business-Advisory-13July2021.pdf
[3] https://www.congress.gov/116/plaws/publ145/PLAW-116publ145.pdf
[4] https://www.dol.gov/agencies/ilab/against-their-will-the-situation-in-xinjiang
[5] Xinjiang Supply Chain Business Advisory, Annex 1. https://www.state.gov/wp-content/uploads/2021/07/Xinjiang-Business-Advisory-13July2021.pdf
[6] https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6256/text?r=7&s=1
[7] Uyghur Forced Labor Prevention Act, section 3(a). （https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6256/text?r=7&s=1）
[8]“All goods, wares, articles, and merchandise, mined, produced, or manufactured wholly or in part in any foreign country by convict labor or/ and forced labor or/and indentured labor under penal sanctions shall not be entitled to entry at any of the ports of the United States, and the importation thereof is hereby prohibited, and the Secretary of the Treasury is authorized and directed to prescribe such regulations as may be necessary for the enforcement of this provision.” 19 U.S.C. § 1307.
[9] https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings
[10] Uyghur Forced Labor Prevention Act, section 3(b).
[11] https://www.cbp.gov/trade/forced-labor
[12] https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings
[13] https://www.cbp.gov/trade/forced-labor/withhold-release-orders-and-findings
https://www.cbp.gov/newsroom/national-media-release/cbp-issues-detention-order-cotton-products-made-xinjiang-production
[14] https://www.cbp.gov/trade/programs-administration/forced-labor/xinjiang-uyghur-autonomous-region-wro-frequently-asked-questions
[15] https://www.cbp.gov/document/fact-sheets/what-can-importers-do-help-combat-forced-labor
[16] https://www.dol.gov/ilab/complychain/about?search=Comply%20Chain
[17] https://www.cbp.gov/sites/default/files/assets/documents/2021-Oct/Slicksheet_Forced%20Labor_Due%20diligence%20global%20supply%20chains%20508%20Compliant.pdf