一、引 言
近期新冠肺炎疫情反复来袭，部分地区居家隔离、企业停产、商铺停业、学校停课等情况反复上演。如何合法、迅速、有序地做好疫情防控工作一直是政府关心、民众关切的问题。
应急征用作为政府疫情防控举措之一，很大程度提高了防控效率，降低了防控成本。政府实施应急征用系出于社会公共利益的需要，但也难免会牺牲部分群体的利益，故如何有效平衡好社会公共利益与小部分群体利益，是做好应急征用工作的要点与难点。为此，本文综合分析应急征用的条件、行为主体和法律风险，并对应急征用中相关主体权益的维护提出若干思考。
二、应急征用行为的法律要件考量
(一) 征用的法律规定
《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
《民法典》第一百一十七条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。”
第二百四十五条规定：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
《突发事件应对法》第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
《传染病防治法》第四十五条规定：“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。”
(二) 征用制度的要素与类别
我国现有法律法规中少有对征用作定义。根据一般学理上的分析，征用制度的含义可概括为以下几个要素：
第一，征用是行政主体以强制的方式取得公民私有财产的一种具体行政行为。征用权的行使来自于《宪法》等法律的授权，通常行政主体无须获得相对人的同意或者许可，可以其单方意思表示为之。征用包括了常态征用和应急征用。而应急征用发生于自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会稳定或者国防安全等紧急状态或突发事件中。因抗击新冠肺炎疫情发生的征用行为应当属于应急征用。
第二，无论是常态征用或者应急征用，征用权的行使均基于“为公共利益需要”的特殊目的。征用权是《宪法》赋予国家或政府对公民私人财产的合法“占有”的一种特殊权利，在一定程度上和“公民的合法私有财产不受侵犯”形成冲突。因此，征用权的行使必须要嵌入严格的条件中，公共利益需要的特殊目的是国家或政府行使征用权的首要前提。
第三，征用主体“取得”公民的私有财产在合理的范围内使用，该财产的转移仅是使用权的暂时转移，征用主体并不因此而取得该财产的所有权，该财产也并不当然地为国家或政府所有。因此，征用主体在征用公民的私有财产后应当及时予以返还。
第四，征用必须是有偿的行政行为。国家或者政府通过公权力“剥夺”或者“侵害”了部分公民的合法权益来维护社会的稳定，维护更广泛群体的利益。因此对被征用人作出相应的补偿，才能更好地维持个人利益和群体利益之间的平衡。随着我国社会主义法制的逐步完善，尊重行政相对人的意愿也成为了具体行政行为具有合理性和正当性的直接表现。
(三) 启动应急征用的法律要件考量
1. 严格遵循《宪法》等法律规定
征用制度是对公民私有合法权益的一种“侵害”，必须通过法律的形式赋予征用主体相应的权利和义务，同时也只有通过法律的形式才能限制该权力不被扩大或滥用，因此对公民私有财产的征用应属于绝对的法律保留事项。这也是征用的具体行政行为体现合法行政首要原则的必然要求。我国《立法法》第八条也明确规定了对非国有财产的征收、征用只能制定法律。无法律明文规定，任何主体不得剥夺公民的合法权益同时公民也无法定义务予以配合。因此，征用权行使的前提条件是依照宪法和法律的规定。
2. 以公共利益需求为目的
《宪法》和《民法典》均对征用目的进行了表述，即“为了公共利益的需要”。突发事件威胁到多数人的权益，对少数人的特定权利或是多数人的部分权利进行限制或剥夺的正当性基础，就在于行政应急征用的合公益性。[注1]当公共利益大于个人利益或者集体利益或者政府利益时，通过对少数人特定权利或者多数人部分权利的限制或剥夺转化为绝大多数人的利益，其产生的效益才能远远大于少数人对特定权利或者多数人对部分权利的使用产生的效益，因此征用才具有正当性。如上述对征用含义的表述，公共利益需要的特殊目的是国家或政府行使征用权的首要前提，因此，行使征用权必须是出于公共利益需求。同时，政府自身的利益、商业利益和特定主体的利益，都不能作为“公共利益”。
3. 政府储备不足以应对突发事件
《宪法》赋予了国家和政府在特定情形中征用公民私有财产的权力，但在突发事件爆发时，国家和政府并不必然要行使征用权，因为国家建有应急物资储备保障制度，各级人民政府同步建有应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储备制度。《突发事件应对法》第五十二条规定，“……必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资……” 可以认为“必要时”是国家行使征用权的必要条件，即在政府储备物资不足以支撑应对该突发事件时，不得不临时使用公民的私有财产，这也是合理行政的重要体现。
三、应急征用行为所涉及的主体及权利义务关系
(一) 应急征用行为中的主体
1. 应急征用行为中直接的法律关系主体
应急征用的法律关系主体是指征用过程中权利的享有者和义务的承担者，包括征用主体、被征用主体。
征用主体是指通过法律法规赋予相应的行政权利，在应对公共突发事件时具体履行征用权的国家行政机关或其授权的机构和组织。国家或政府实施征用权来自于宪法和法律的授权，当满足应急征用的条件时，可直接依据法律的规定履行职权，同时国家或政府可再授权具体部门或者行政机关工作人员进行实施，其履行权利的结果和责任归属于授权主体。《宪法》第十三条规定的征用主体是国家，《民法典》未对征用主体作出规定，《突发事件应对法》第十二条规定的征用主体是人民政府及其部门，《传染病防治法》第四十五条规定的征用主体是国务院及县级以上人民政府，《国家突发公共卫生事件应急预案》第4.2.1条规定的征用主体是人民政府。《国防法》《防洪法》《戒严法》等也分别对征用主体作出了规定。此外，在部分地区的地方政府规章或地方政府规范性文件中，各相关行政主管部门被赋予了在本级人民政府领导下的对各自职责范围内相关物资、场所的征用权。例如《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》规定药品、医疗器械的征用由经济综合部门会同有关部门负责实施，交通设施设备及运输工具的征用由交通行政主管部门负责实施，医疗机构的征用由卫生行政主管部门负责实施等。
被征用主体是征用主体实行征用权的具体对象，包括公民、法人和其他组织。《宪法》规定国家为了公共利益的需要，可以对公民的私有财产实行征用。国家机关、国有企事业单位的财产本就属于国家所有，征用主体可以直接进行划拨或者调用。
2. 其他相关的主体
应急征用的主体双方是国家或政府，即征用主体，以及作为被征用主体的公民、法人或其他组织。征用的客体按照《宪法》的规定即为公民的私有财产。在应急征用过程中，主要的客体为食品、交通工具、医疗用品、机械设备、通讯设施、体育场馆、医疗机构、学校等物资或场所。该等物资或场所为被征用主体所有，因此，征用主体可直接向被征用主体发布行政决定、命令，要求实施征用权。但在实际情况中，围绕该等物资或场所还可能存在着承租人、使用人、特许经营方、运营方等其他合法占有使用的主体。例如，租户承租了业主的房屋，与业主形成了租赁合同关系；顾客向酒店支付了客房费用，与酒店形成了服务合同关系；投资人与政府签订特许经营协议，与政府形成了行政协议关系。政府一旦实施征用，不仅对所有权人产生直接的影响，也对实际使用权人、经营者等产生了直接或间接的影响。因此，征用物资或场所的实际使用权人、经营者也是政府在行使征用权时需要考虑的主体。
(二) 应急征用行为中权利义务之考量
1. 征用主体的权利义务
就征用主体而言，其通过宪法和法律的授权获得实施征用的权力，当满足应急征用的条件时，可直接依据法律的规定履行职权。因此，行政机关、具体部门、行政机关工作人员或其他组织在未取得权力依据时不得向任何主体实施征用行为。在紧急情况下，征用主体尤其要审视自身的权力来源。否则，不仅该项具体的征用行为无效，违反了合法行政的基本要求，更存在违法违宪的可能性。
《宪法》规定国家为了公共利益的需要，对公民的私有财产实行征收或者征用后给予补偿。虽然绝大多数法律法规未直接对应急征用的补偿主体加以明确，但通常认为谁征用谁补偿，征用主体同时也是补偿主体。在实践中可能存在征用主体和实际使用主体不一致的情形，被征用主体找不到责任主体以及征用主体不予补偿、补偿标准不一等现象。该类现象之所以出现，一方面是征用主体与实际使用主体之间的混乱所致或推卸责任，另一方面直接暴露出征用主体在启用应急征用制度时法制意识的缺失，缺乏对法律规范要件的审查，缺乏征用补偿核心权利义务关系要素的考量。
2. 被征用主体及其他相关主体的权利义务
国家或政府出于“公共利益需要”的应急征用具有正当性与紧迫性，同时，宪法和法律赋予了国家或政府为应急征用行为的合法性。因此，应急征用具有法律强制性，公民、法人和其他组织有配合、协助征用权行使的义务。如果被征用主体拒绝配合应急征用的，《突发事件应对法》第六十六条对此予以了规定：“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”而根据《治安管理处罚法》的规定，拒绝配合征用的人员可能受到警告或者二百元以下罚款的处罚；情节严重的，将受到五日以上十日以下拘留以及五百元以下罚款的处罚。对于以暴力、威胁方法阻碍政府工作人员执法的，还有可能触及《刑法》的相关法条从而受到刑事处罚。
四、对相关主体权益维护的几点思考
(一) 应急征用启动程序的完善
满足应急征用的条件是行政机关启动应急征用程序的前提。但是，我国目前应急征用相关法律规范中，绝大多数都缺乏程序性方面的规定，仅在《戒严法》第十七条中规定要“开具征用单据”。关于应急征用的具体程序，多以地方政府规章或地方政府规范性文件的形式体现。例如《上海市实施<中华人民共和国突发事件应对法>办法》第三十五条规定：“市和区、县人民政府及其有关部门为应对突发事件依法征用单位或者个人财产的，应当向被征用财产的单位或者个人发出应急征用凭证。紧急情况下无法当场签发凭证的，应当在应急处置结束后补发凭证……实施应急征用的单位在使用完毕或者突发事件处置工作结束后，应当及时返还被征用的财产；征用财产或者财产征用后毁损、灭失的，应当依法予以补偿。”《上海市应对突发事件应急征用补偿实施办法》第六条（征用程序）规定：“根据突发事件的事态发展和应对突发事件的处置要求，需要征用物资的，实施应急征用单位应当开具应急征用凭证。因为情况紧急，无法当场开具应急征用凭证的，实施应急征用单位可先实施征用并在2个工作日内补办相关手续……被征用单位或者个人应当按照要求，向实施应急征用单位交付被征用的物资，并按照需要，配备必要的操作、保障等人员，接受实施应急征用单位的统一管理和调遣。”
上述法律法规中的“开具征用单据”或“开具应急征用凭证”是实施征用的重要环节，但并不足以体现从决定到实施的程序上的整体性和完备性。由于法律法规对应急征用程序没有详细的规定，各地方的规定也较为简单且各地不尽相同，程序的不完备则会导致行政机关内部无序，权力滥用，实施混乱。因此，国家层面要建立统一的规定，地方政府对具体规则要尽可能地详尽、完备。完善的法律体系是政府实施应急征用时实现程序正义的重要基础，并为公民、法人和其他组织提供充分的保护和信赖。
(二) 征用补偿的合理分配
通常，政府在征用时仅与被征用主体签订征用协议，约定征用补偿方式与金额。征用补偿款也只支付给被征用主体。对于其他相关主体而言，他们的权益确实受到了损害，但却可能无法直接与政府对话协商，为自己争取到相应的利益。因此，从公平合理或者风险共担的角度，被征用主体在获得补偿后，相关主体主张合理的补偿款分配应属合理。而在政府方面，在签订征用协议前应对征用所可能涉及的主体进行统一协调与安排，在征用协议中对各方主体的补偿款分配作明确约定，从而确保相关主体能够分配到补偿款，更好地平衡和维护各方利益。
(三) 对调用后补偿的落实
调用发生在政府与政府或者政府与其他国有单位之间，系对国家所有财产的调度和使用。调用更多强调的是行政机关的内部行为，而不是指行政主体行使行政职能与行政相对人之间产生的行政管理关系。政府或其他国有单位的财产归国家所有，并在国家的授权范围内对财产进行管理、使用。基于公共利益需求的调用，也是政府或其他国有单位代为履行职责，管理国家财产的一种方式。同时，调用制度中的补偿机制也非《宪法》上的要求。
调用的直接法律关系主体为政府或其他国有单位。此外，还可能存在着其他与被调用主体存在某种法律关系，对被调用物资或场所享有占有、使用、收益等权利的主体，例如与被调用主体形成租赁合同、服务合同、特许经营等法律关系的个人或企业。政府在实施调用时，也侵犯了该类主体的权益。该类主体的使用权、收益权等均具有财产性利益，也应受到宪法和法律的保护。然而在实际中，国有财产被调用后，实际享有权益的主体可能得不到相应的补偿。原因在于，第一，因国家或政府政策调整导致法律关系变更或消灭的情形通常被归入于不可抗力或法律关系主体免责的事由中，实际享有权益的主体无法以该法律关系作为权利救济的依据，要求被调用主体给予赔偿或补偿。例如，实际享有权益的主体与被调用主体存有合同关系，却无权要求被调用主体承担违约责任。此外，被调用主体如未得到补偿，实际享有权益的主体亦难以根据公平合理或风险共担原则要求被调用主体分享补偿款。第二，在我国现有法律体系中，征用是直接对公民、法人或其他组织作出的行政行为，其最主要的客体为不动产、交通工具、粮食、设备、物资等物，而非使用权、收益权等财产性权利。而政府的调用行为针对政府或其他国有单位以及国有财产而为，并非直接对实际享有权益的主体及其享有的财产性权利进行强制。从某种角度说，政府在调用国有财产过程中不直接与实际享有权益的主体产生法律关系。因此，对国有财产实际享有权益的主体在权益受损时，拟依据宪法或法律中关于征用的规定来要求政府进行补偿的难度较大，寻求救济的途径有限。所以在发生调用情形时，国家或政府应该将对实际享有权益的主体的权益保护放在重要位置，对该主体的合法权益予以充分的保护，丰富救济途径，落实补偿问题。
(四) 恢复原状的义务
无论是征用还是调用，防疫物资或防疫场所均有可能根据实际使用需求被改造。例如，体育馆被用作为方舱医院时，征用主体势必要对体育馆内的设施重新布局或改造；学生宿舍或酒店被用作集中隔离点，还可能会涉及到物品的归置、设备的更换等。在防疫工作结束后，这类场所终究要回归其原有的功能，因此，就涉及到设备、设施恢复原状的问题，政府在实施征用或调用时，应对该类物资或场所的恢复工作、工作人员安排、费用支出等问题进行充分的考虑，并在使用后积极做好善后工作。
(五) 合同条款的提前约定
新冠疫情爆发后，酒店常常被征用为集中隔离点。因政策性住房是国有财产，当酒店不足以容纳被隔离人员时，政策性住房也极有可能被作用集中隔离点。酒店可能与顾客存在着服务合同关系，政策性住房可能与租户存在着租赁合同关系。该类不动产一旦被征用或调用，相应的服务合同、租赁合同之合同目的也将无法实现或合同的履行将受到实质性的影响。对于酒店或政策性住房权利义务主体来说，可以将政府征收征用、调用等情形提前作考量，并在签订合同时将合同的履行、中止、终止以及不可抗力条款等写入合同内容，从而能够防止在突发情况发生时，因没有合同的约束与保护而使自身陷入被动状态。
五、结 语
宪法和法律虽赋予了政府启动应急征用的权力，但政府强制实施也要尊重被征用主体及其他相关主体的意见。对于被征用主体、与被征用物资或场所已经形成服务、租赁、特许经营、委托管理等法律关系的其他相关主体而言，在政府行使征用权后，他们的权利或多或少受到了影响。对突发事件的应对，更能体现政府的治理能力，公共利益与私人利益要由政府公平守护。因此，通过法律法规或指导性文件、实操性文件的方式对政府实施应急征用的程序加以规范是一方面。更重要的是，政府在具体实施应急征用时，不能过分牺牲个人利益来换取社会公共利益，要同时体现政府治理的力量与温度。
注释及参考文献:
[1] 霍登科.政府应急征用法律问题研究[D]：[硕士学位论文].北京：中国政法大学 ,2011，13.