《维吾尔强迫劳动防止法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，以下简称“UFLPA”）于2021年12月23日正式颁布，但基于UFLPA的执法大棒却迟迟没有挥下。
美国当地时间2023年2月23日，美国海关和边境保护局（U.S.Customs and Border Protection，以下简称“CBP”）针对UFLPA发布了两份最新文件：《适用性审查最佳实践：进口商责任》（Best Practices for Applicability Reviews: Importer Responsibilities，以下简称《最佳实践》）和《执行概要指引和目录模版：UFLPA实用性审查材料准备》（Guidance on Executive Summaries and Sample Tables of Contents: Preparing a UFLPA Applicability Review Submission,以下简称《指引和模版》）。它们和CBP于2022年6月所发布的《维吾尔强迫劳动防止法案——美国海关与边境保护局针对进口商的操作指南》（Uyghur Forced Labor Prevention Act U.S. Customs and Border Protection Operational Guidance for Importers，以下简称《操作指南》）一样，均是指导进口商如何申请适用“可反驳推定原则”的例外情形[注1]。
但《最佳实践》和《指引和模版》颗粒度、实操性明显更强，这表明随着审查实践经验的增加，CBP的执法实践正在逐步趋向体系化、标准化。此外，为支持CBP的执法活动，美国国土安全部（Department of Homeland Security, DHS）在其2023年预算中宣称将7000万美元和150名全职雇员用于实施UFLPA[注2]。这些组合拳所释放出的信号也不得不让我们引起重视——CBP要动“真格”的了！
笔者将对《最佳实践》和《指引和模版》主要内容进行初步解读，以期可以帮助我国出口企业及时了解有关政策，以便积极应对CBP的各种要求，尽可能减少CBP的执法行为对中国企业可能造成的损害。
一、《最佳实践》以及《指引和模版》的主要内容
(一)《最佳实践》
UFLPA将美国进口商视为法律责任主体，这次发布的《最佳实践》重申了美国进口商的责任。CBP认为进口商有责任对其供应链进行积极监控以降低强迫劳动风险，同时也鼓励相关企业采取尽调手段（如独立第三方审计、风险评估、供应链透明化工具等）监测自身供应链的潜在风险。若进口商要主张“可反驳推定”不适用，则可要求进行适用性审查并需提交在正常业务全过程产生的文件，说明整个供应链中涉及的订单、购买、制造和运输情况（具体参见下文----文件提交通用模版）。
此外，CBP进一步针对不同的进口流程就申请适用性审查提出了不同的实操层面的建议：
1. 在进口货物前
进口商应通过美国政府机构、学术报告、新闻等来源关注高风险的产品或供应商；进行供应商管理，并可采取访问供应商的网站等方式调查其是否存在与新疆有关的业务联系；识别出存在使用新疆投入物较高风险的制造商；制定货物被扣留的应对方案，包括自身及要求供应商留存全部交易文件、财务文件以及运输文件等；在高风险货物到港之前尽早与CBP下设的Center of Excellence and Expertise联系，并提交完整的文件，以便顺利通关；另外，进口商也可申请流程简化，即如果某一批货物与此前进口货物相同，可以提交简易版的溯源报告，以获得快速审查。
2. 在收到扣留通知后
进口商应立即海关联系人取得联系，明确下一步需要做的事情，并准备证明文件。证明文件的提交需要在30天内完成；如需申请延期，则需要在30天期限届满前，通过电子邮件形式，向扣留通知中的联系邮箱发送延期申请。
3. 在文件准备过程中
应注意所有文件均须提供英文翻译版本；为方便CBP审查并做出决定，应确保证明文件清晰、准确和完整；为使证明文件容易阅读和理解，可通过执行概要（Executive Summaries）来提供必要的背景信息，并在执行概要里列明所有供应链步骤、供应商和相关文件并解释每个供应商的角色以及具体文件意欲证明的内容，也可附加解释性注释；如果证明文件过于复杂，进口商可以向扣留通知中的联系人申请会谈，说明情况与诉求，提升效率。
但需要注意的是，供应链在不同的国家、行业、公司，甚至在同一公司内，都有很大差异，供应链中某一环节可能存在的特定文件在其他环节可能就无法获得，因此CBP仅针对进口商提供的文件和信息类型提出原则性的指引。以服装进口为例，除了展示参与交易的各方情况文件（如交易方角色汇总，供应链图表，发票，采购订单，生产合同等）、展示原材料的支付与运输文件（如原产地证明，发票，采购订单，支付凭证，运单等）和展示交易和供应链记录文件（如装箱单，提单，舱单，外国海关清报单，原产地证书等），还需要提供的材料包括棉花，纺纱，纱线，织物材料和服装成品，棉花的原产国信息及供应链采购，生产，运输等不同环节发生地信息等能体现出服装生产全流程的信息。
(二) 文件提交通用模版
本文将CBP在《最佳实践》及《指引和模版》中提出的文件提交的模版及形式推荐相互配合并汇总如下。但是以下模版仅是CBP提供的样本（Sample），进口商仍可以根据自身所处行业的特征与风险，针对性的提交相应的文件以应对执法。对于中国企业可能收到来自美国进口商的提供相关文件/信息的要求，建议根据CBP的关注重点，弱化可能引发歧义或敏感的内容，并积极聘请专业律师与美国进口商沟通，以准确清晰地表达诉求，针对性地进行补充与修改以协助审核流程的顺利进行。
1. 执行概要
执行概要中可包含一下内容：
文件索引列表。
供应链概要。供应链概要中应包括连接每个运输和制造步骤的关键信息，如：扣留编号（detention number）、入关编号（entry number）、提单号、集装箱号、合同编号、采购订单号、生产或工作订单号以及其他相关信息。
其他信息。其他有助于CBP理解所提供的证明文件的其他背景或信息。
CBP推荐采取以下呈现形式：
幻灯片组：将关键信息高亮并注释。
跟踪报告：可包含对所有制造过程的总结、一份供应商名单和一份被扣留货物的交易清单。
2. 证明参与交易各方的文件
说明参与特定商品的采购、制造、操作、运输和/或出口的所有各方的记录。包括但不限于：发票、采购订单、生产合同、工单等。
CBP推荐采取以下呈现形式：
作用总结：参与各方的作用总结及支持文件。
供应链的流程图。
3. 与原材料的支付和运输有关的文件
证明原材料来源的文件，以及与原材料的支付和运输有关的商业交易，包括但不限于：证实交易的财务文件（如，付款证明）、证明货物从一个实体转移到另一个实体的文件（舱单、申报单和运单、提单、运输记录等）以及外国清关文件等。
4. 交易和供应链记录
证明进口货物及其组成部分的原产地的完整交易和供应链，包括但不限于：付款证明、原产地证书、装箱单、提单、舱单。
提示：
全流程审查：以服装进口为例，需要提供服装制造过程所有阶段，包括棉花、纺纱、纱线、织物材料和成品服装的制造阶段的棉花原料的原产地，以及整个供应链中不同原料的购买、制造和运输地点的证明文件。以光伏电池为例，需要证明文件需要包含光伏电池板制造过程的所有阶段，即从光伏电池板模块和光伏电池到晶圆、锭、多晶硅、硅和石英岩的购买、制造、运输过程。
全类型涵盖：需要提交的文件包含的所有阶段交易、财务及运输的文件，具体而言，包括成品、原材料及过程制品的装箱单、提单、原产地证书、发票、采购订单、合同、生产记录、原料的产品清单、付款证明和运输记录等。
(三) 光伏电池文件提交示例
二、应对建议
正如笔者在前文提及，对比2022年6月CBP所发布的《操作指南》，此次的两份指南文件在实操层面有了显著地细化，可执行性明显提升。这表明CBP的监管执法经验正在逐步成熟。不难看出，CBP一直在蓄势，并很有可能在2023年迎来执法的高峰。
对于主要面向美国市场的中国企业而言，尤其是部分生产和/或销售被高度关注产品的企业，要时刻关注国际监管趋势和监管规范的变化，合规管理和供应链管理两手抓，一方面需要对自身供应链进行自上而下的核查与风险判断，另一方面还需要就不同市场的供应链分配重新制定前瞻性的备选计划，为最坏的局面进行提前布局。笔者总结出以下几点中国企业可能关心的问题，共讨可行之对策：
(一) 需要从什么时候开始着手准备应对之策？
积极做足准备虽是应对美国所谓执法行为的无奈之举，但也是避免财务损失保全自身利益的权衡之法。对此笔者建议从事出口的中国企业应提早进行文件留存、供应链管理等工作，尽早进行供应商的尽职调查以发现潜在风险。另外，考虑到监管趋严的态势，尽早进行供应链全球重新布局以规避不必要的风险也不失为一种明智之举。
(二) 是否可以直接应用CBP在文件中提出的建议与模版？
不建议直接套用，应当根据企业自身业务进行细化与调整。需要再次提醒关注的是，虽然CBP提出了细化建议，但无论是证明文件的整理汇总、执行概要的起草、供应商角色的描述、文件内容的注解、简易版溯源报告的准备，还是与海关联系人沟通，个中尺度把握与技巧的拿捏仍依赖于对法规本身的准确理解以及大量海外合规实务经验的支持。另外，随着CBP执法经验的积累，其审查侧重也可能随时发生变化，因此难以将CBP指导文件中的模版奉为“通关文牒”。
(三) 是否只要根据要求提交文件就可以得到“豁免”？
不一定，建议聘请专业人士进行协助。对于业务主要或相当部分面向美国市场的中国企业，这可能是涉及企业“生死存亡”的大事，根据笔者以往与美国律师合作与美国执法部门沟通的经验，一旦美国执法部门在第一次驳回申请，尽管也有回转可能性，但耗时耗力，其中过程十分艰辛，对于企业而言是一种严重的“消耗”。因此，笔者建议中国企业聘请专业人士进行协助与把关。笔者建议的模式为：中国律师“主内”，并全局把控；美国律师“主外”，并出面交涉，做到“内外兼修”。
笔者也将持续关注CBP的执法动向与文件发布，协助中国企业及时调整策略，以应对进出口交易中不断变化的风险，切实保护中国企业的利益。
注释及参考文献:
[1] UFLPA生效后，当CBP怀疑进口货物涉嫌“强迫劳动”而将其扣留（detention）时，进口商可以选择向CBP可以申请适用“可反驳推定原则”的例外情形，即通过提供“清晰且令人信服的证据”来证明该等进口货物、物件、物品以及商品并非完全或部分通过所谓“强迫劳工”开采、生产或制造而来。
[2] FY 2023 Budget in Brief, at https://www.dhs.gov/sites/default/files/2022-03/22-%201835%20-%20FY%202023%20Budget%20in%20Brief%20FINAL%20with%20Cover_Remediated.pdf, last visited at March 2, 2023.
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